Frankreichs Verteidigungsumstrukturierung nach dem Kalten Krieg, OPEX-Finanzierung und das LPM 2024–2030

Zwischen dem Fall der Berliner Mauer und der Rückkehr hochintensiver Kriegführung nach Europa im Jahr 2022 durchlief Frankreichs Verteidigungswirtschaft einen tiefgreifenden fiskalischen und industriellen Wandel. Um nach dem Ende des Kalten Krieges eine „Friedensdividende“ einzustreichen und zugleich die Maastrichter Konvergenzkriterien für den Euro zu erfüllen, senkten aufeinanderfolgende Regierungen die französischen Militärausgaben von rund 3,0 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) im Jahr 1990 auf einen historischen Tiefstand von etwa 1,5 % des BIP im Jahr 2014. Um nukleare Abschreckung und Fähigkeit zu Expeditionseinsätzen trotz schrumpfender Mittel zu bewahren, schaffte Präsident Jacques Chirac 1996 die allgemeine Wehrpflicht ab und verwandelte staatliche Arsenale in Industriechampions wie GIAT/Nexter, DCN/Naval Group und Thomson-CSF/Thales. Doch während die Investitionshaushalte schrumpften, standen die französischen Streitkräfte nahezu ununterbrochen in militärischen Auslandseinsätzen – den Opérations Extérieures (OPEX) –, vom Golfkrieg 1991 und dem Balkan bis nach Afghanistan und in die Sahelzone. Drei Jahrzehnte lang zog die systematische Unterbudgetierung der OPEX-Mehrkosten in den ursprünglichen Haushaltsgesetzen interministerielle Rettungsaktionen zum Jahresende und Verschiebungen bei der Ausrüstung nach sich, die der Cour des comptes rügte – bis hin zum Militärprogrammierungsgesetz 2024–2030 (Loi de programmation militaire, kurz LPM) über 413,3 Milliarden Euro, das im August 2023 in Kraft trat. ^[1]

Die Friedensdividende und das Ende der Wehrpflicht 1996#

Am Ende des Kalten Krieges 1989–1990 unterhielt Frankreich einen auf Wehrpflichtigen beruhenden Massenstreitkräfteapparat, der eine Offensive des Warschauer Pakts in Mitteleuropa abschrecken sollte, während das Land zugleich eine unabhängige nukleare Triade und ständige Garnisonen in Afrika unterhielt. 1990 beanspruchte der Verteidigungshaushalt (ohne Pensionen) rund 185 Milliarden Französische Francs, also nahezu 3,0 % der Wirtschaftsleistung, und finanzierte damit über 500.000 aktive Soldaten und zivile Beschäftigte. ^[2]

Die Opération Daguet – Frankreichs Beitrag von 18.000 Soldaten zur Koalition im Golfkrieg 1990–1991 – legte gravierende strukturelle Schwächen dieses überkommenen Modells offen. Da Wehrpflichtige gesetzlich nur als Freiwillige in ausländischen Kampfgebieten eingesetzt werden durften, brachte das französische Heer nur mit Mühe eine einzige Panzerdivision zusammen, indem es Berufsregimenter aus dem ganzen Land abzog. Zusammen mit der Haushaltsdisziplin, die nötig war, um Frankreichs öffentliches Defizit unter die Maastrichter Schwelle von 3 % des BIP zu drücken, lösten die Lehren des Golfkriegs eine entschiedene strategische Kehrtwende aus. ^[3]

Am 22. Februar 1996 verkündete Präsident Jacques Chirac die Aussetzung des verpflichtenden Militärdienstes – förmlich verankert durch das Gesetz Nr. 97-1019 vom 28. Oktober 1997 – und den Übergang zu einer reinen Freiwilligen- und Berufsarmee im Rahmen des Militärprogrammierungsgesetzes 1997–2002. Die aktive Truppenstärke sollte um mehr als ein Drittel sinken, Dutzende Regimenter und Luftwaffenstützpunkte in der Provinz wurden geschlossen, und der Anteil der Verteidigungsausgaben am Volkseinkommen wurde stetig zurückgefahren. In den 1990er- und 2000er-Jahren dienten die mehrjährigen Militärprogrammierungsgesetze (LPM) als fiskalische Ausgleichsventile: Sobald sich das Wirtschaftswachstum abschwächte, fror das Wirtschafts- und Finanzministerium Beschaffungsmittel der Verteidigung (Titel V / Programm 146) ein oder strich sie, um zivile Sozialausgaben abzufedern. ^[4]

Von Staatsarsenalen zu Industriechampions: GIAT/Nexter, Naval Group und Thales#

Die sinkenden Inlandsaufträge erzwangen eine umfassende finanzielle und rechtliche Neuordnung der französischen wehrtechnischen Industriebasis (Base industrielle et technologique de défense, kurz BITD). Jahrhundertelang waren Landwaffen und Kriegsschiffe direkt in staatlichen Arsenalen gefertigt worden, die der Délégation générale pour l’armement (DGA) unterstanden und an starre Regeln des öffentlichen Rechnungswesens und des Beamtenrechts gebunden waren – Regeln, die kommerzielle Kreditaufnahme, Kapitalbeteiligungen oder rasche Umstrukturierungen ausschlossen.

Den ersten Testfall bildete die Landrüstung. Im Juli 1990 wurde das staatliche Arsenalnetz Groupement industriel des armements terrestres in GIAT Industries umgewandelt, eine Aktiengesellschaft in Staatsbesitz, die den Kampfpanzer Leclerc bauen sollte. Belastet durch Überkapazitäten, fixe Personalkosten und ungünstige Währungsabsicherungen bei einem großen Exportvertrag mit den Vereinigten Arabischen Emiraten von 1993, häufte GIAT in den 1990er-Jahren kumulierte Verluste von mehr als 25 Milliarden Francs (3,8 Milliarden Euro) an. Wiederholt musste der Staat Kapital nachschießen, ehe das Unternehmen 2006 zu Nexter Systems umgebaut wurde (das 2015 mit dem deutschen Hersteller Krauss-Maffei Wegmann zu KNDS fusionierte). ^[5]

Eine parallele Umwandlung in Kapitalgesellschaften veränderte den Marineschiffbau und die Wehrelektronik. 1998–2000 bündelte der staatlich kontrollierte Elektronikkonzern Thomson-CSF seine Satelliten-, Avionik- und Radarsparten und firmierte in Thales um; dabei verband er staatliche Kontrolle über eine Golden Share mit privater industrieller Beteiligung von Dassault Aviation. 2003 wurden die traditionsreichen Marinewerften der Direction des constructions navales (DCN) in ein privatrechtliches Unternehmen umgewandelt (DCNS, 2017 in Naval Group umbenannt). So konnte es Gemeinschaftsunternehmen gründen und auf den Weltmärkten für U-Boote und Fregatten konkurrieren, um kleinere Bestellungen der heimischen Flotte auszugleichen. ^[6]

Die Finanzierungsmechanik der Auslandseinsätze (OPEX)#

Während die Verteidigungshaushalte bis 2014 auf 1,5 % des BIP zurückgingen, nahm das Einsatztempo im Ausland sogar zu. Zwischen 1991 und 2022 führten französische Streitkräfte große Interventionen im ehemaligen Jugoslawien (UNPROFOR, IFOR/SFOR und KFOR), in der Elfenbeinküste (Opération Licorne, 2002–2015), in Afghanistan (ISAF/Opération Pamir, 2001–2014), in Libyen (Opération Harmattan, 2011), in Mali und der weiteren Sahelzone (Opération Serval 2013 und Opération Barkhane von 2014 bis 2022), in der Zentralafrikanischen Republik (Opération Sangaris, 2013–2016) sowie im Irak und in Syrien (Opération Chammal ab 2014) durch. ^[7]

In den französischen Staatsfinanzen werden Auslandseinsätze über das Konzept der „Mehrkosten“ (surcoût OPEX) finanziert: jene zusätzlichen Ausgaben, die durch die Verlegung von Truppen und Material in ein ausländisches Einsatzgebiet über die normalen Friedenskosten ihrer Garnison im französischen Mutterland hinaus entstehen. Zu diesen Mehrkosten zählen Gefahrenzulagen und Auslandsverwendungszuschläge (Indemnité de sujétions pour service à l’étranger), strategischer Luft- und Seetransport, Infrastruktur im Einsatzgebiet, Treibstoff, verbrauchte Munition sowie die eilige Notbeschaffung gepanzerter Fahrzeuge und Ausrüstung gegen Sprengfallen.

Jahrzehntelang sah das ursprüngliche jährliche Haushaltsgesetz (Loi de finances initiale, kurz LFI) für diese Kosten systematisch zu wenig vor. Anfang der 2000er-Jahre veranschlagten die ursprünglichen Haushalte für OPEX häufig gar nichts oder nur symbolische Beträge, und selbst unter der LPM 2014–2019 war die jährliche Haushaltsrückstellung auf 450 Millionen Euro festgelegt – zu einer Zeit, als die tatsächlichen jährlichen OPEX-Ausgaben wegen der Operationen Barkhane und Chammal regelmäßig 1,1 bis 1,3 Milliarden Euro erreichten. ^[8]

Prüfungen des Cour des comptes und interministerielle Solidarität#

Diese strukturelle Lücke von 600 bis 800 Millionen Euro pro Jahr musste jeden Herbst durch Vorschussdekrete (décrets d’avance) und Nachtragshaushaltsgesetze zum Jahresende (lois de finances rectificatives) geschlossen werden. Nach einem in Artikel 4 der LPM 2009–2014 und 2014–2019 verankerten Mechanismus sollte jede OPEX-Überschreitung über die ursprüngliche Haushaltsrückstellung hinaus theoretisch durch „interministerielle Solidarität“ gedeckt werden – die zivilen Ministerien mussten also nicht verausgabte Mittel abtreten –, während das Ministerium der Streitkräfte dennoch seinen anteiligen Beitrag (rund 15 bis 25 % der Überschreitung) selbst tragen musste, indem es geplante Instandhaltungsmaßnahmen und Waffenlieferungen strich oder aufschob.

In einer wegweisenden Themenprüfung vom November 2016 und in den folgenden jährlichen Berichten zum Haushaltsvollzug übte der Cour des comptes (Rechnungshof) scharfe Kritik an dieser Haushaltsarchitektur. Der Rechnungshof wies nach, dass es gegen den Verfassungsgrundsatz der Haushaltswahrheit (sincérité budgétaire) aus dem Organgesetz über die Haushaltsgesetze von 2001 (LOLF) verstieß, die ursprüngliche OPEX-Rückstellung systematisch um Hunderte Millionen Euro unter den absehbaren laufenden Verpflichtungen in der Sahelzone und in der Levante anzusetzen. Zudem stellte der Cour des comptes fest, dass die offizielle OPEX-Rechnung die verborgenen langfristigen Kapitalkosten des Wüstenkriegs ausklammerte: Wüstensand, extreme Hitze und hohe Flugstundenzahlen verschlissen Hubschrauber, taktische Transportflugzeuge und Panzerfahrzeuge vorzeitig und hinterließen im Instandhaltungsetat der Streitkräfte einen gewaltigen Rückstau an Regenerierungsbedarf.

Der Schock von 2022 und die LPM 2024–2030 über 413,3 Milliarden Euro#

Die allmähliche Sanierung der französischen Militärfinanzen begann mit der LPM 2019–2025, die die ursprüngliche jährliche Rückstellung für OPEX und Inlandseinsätze (MISSINT) von 450 Millionen Euro im Jahr 2017 auf 1,1 Milliarden Euro im Jahr 2020 anhob und damit der räuberischen Ausschlachtung von Rüstungsprogrammen ein Ende setzte. Russlands großangelegter Einmarsch in die Ukraine am 24. Februar 2022 stellte jedoch das auf Expeditionseinsätze ausgerichtete Paradigma der Zeit nach dem Kalten Krieg grundlegend infrage.

Angesichts der Rückkehr hochintensiver industrieller Kriegführung nach Europa, anhaltender Inflation bei Energie und Rohstoffen und der an die Ukraine abgegebenen, nun erschöpften Munitionsbestände kündigte Präsident Emmanuel Macron eine umfassende strategische Neuausrichtung an. Die am 1. August 2023 verabschiedete Loi de programmation militaire 2024–2030 (Gesetz Nr. 2023-703) sah Verteidigungsausgaben von 413,3 Milliarden Euro über sieben Jahre vor (400 Milliarden Euro an regulären Haushaltsmitteln plus 13,3 Milliarden Euro aus außerbudgetären Einnahmen und Vermögensverkäufen) – nominal 40 % mehr als das vorherige Programm 2019–2025 (295 Milliarden Euro).

Auf dem Pfad 2024–2030 steigen die jährlichen Verteidigungsmittel um 3,0 bis 4,3 Milliarden Euro pro Jahr, sodass Frankreichs Verteidigungsanstrengung zwischen 2025 und 2027 die NATO-Zielmarke von 2,0 % des BIP übertrifft und bis 2030 jährlich 69 Milliarden Euro erreicht. Neben der Modernisierung der nuklearen Abschreckung, der Wiederauffüllung von Artillerie- und Raketenbeständen nach der Beschaffungsdoktrin einer „Kriegswirtschaft“ (économie de guerre) und einer fest zugesicherten jährlichen OPEX/MISSINT-Rückstellung von 800 Millionen Euro, abgesichert durch eine strikte interministerielle Lastenteilung, beendete die LPM 2024–2030 förmlich Frankreichs drei Jahrzehnte währende Friedensdividende nach dem Kalten Krieg.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Jean-François Bureau, „ La réforme militaire en France : une mutation identitaire,“ Politique étrangère, 1997. Wissenschaftliche Fachpublikation
2. Nils Andersson, „ La politique militaire de la France entre défense et interventionnisme,“ Recherches Internationales, 2014. Wissenschaftliche Fachpublikation
3. Dominique Moïsi, „ De Mitterrand à Chirac,“ Politique étrangère, 1995. Wissenschaftliche Fachpublikation
4. Fabien Cardoni, „ La programmation au service du gaullisme militaire,“ Éditions de la Sorbonne, 2022. Wissenschaftliche Fachpublikation
5. Oksana Mitrofanova, „ La coopération militaire entre la France et l’Ukraine,“ Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2024. Wissenschaftliche Fachpublikation
6. Erwan Lelièvre, „ Loi de programmation militaire : vers une nouvelle réalité de la guerre pour la défense française ?,“ The Conversation, 2023. Wissenschaftliche Fachpublikation
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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