Von der Scheckbuch-Wiedervereinigung zur Zeitenwende: Deutschlands Wandel in der Verteidigungsfinanzierung 1990 und 2022

In den drei Jahrzehnten nach dem Fall der Berliner Mauer wurde die fiskalische Architektur der Sicherheitspolitik des vereinten Deutschlands von zwei außergewöhnlichen staatlichen Finanzzusagen eingerahmt, die beide von Moskau ausgelöst wurden. Im Herbst 1990 unterzeichnete die Regierung von Bundeskanzler Helmut Kohl als Preis für die sowjetische Zustimmung zur deutschen Wiedervereinigung und zur NATO-Mitgliedschaft im Rahmen des Zwei-plus-Vier-Vertrags das deutsch-sowjetische Überleitungsabkommen (Überleitungsabkommen) vom 9. Oktober 1990. Im Rahmen dieses bilateralen Vertrags und nachfolgender ergänzender Zusagen verpflichtete sich Bonn zu Zahlungen zwischen 12 und 15 Milliarden DM – darunter ein schlüsselfertiges Wohnungsbauprogramm im Umfang von 7,8 Milliarden DM in den sowjetischen Nachfolgestaaten –, um den Unterhalt, die Umschulung und den geordneten Abzug von rund 380.000 sowjetischen Soldaten der Westgruppe der Truppen (Westgruppe der Truppen, kurz WGT) sowie 120.000 Familienangehörigen und zivilen Begleitpersonen aus Ostdeutschland bis zum 31. August 1994 zu finanzieren. ^[1]

Nachdem die letzten russischen Regimenter 1994 Berlin verlassen hatten, zog Deutschland drei Jahrzehnte lang eine „Friedensdividende“ der Nachkriegszeit nach dem Kalten Krieg ein: Die Bundeswehr wurde verkleinert, und die Verteidigungsausgaben konnten von rund 2,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) im Jahr 1990 auf etwa 1,1 bis 1,2 Prozent in dem Jahrzehnt nach der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse von 2009 (Schuldenbremse) sinken. Dieses fiskalische Paradigma endete abrupt am 27. Februar 2022 – drei Tage nach dem umfassenden russischen Überfall auf die Ukraine –, als Bundeskanzler Olaf Scholz vor einer außerordentlichen Sonntagssitzung des Bundestages eine historische Zeitenwende („Wendepunkt“) verkündete. Am 3. Juni 2022 änderte der Bundestag mit einer Zweidrittelmehrheit Artikel 87a des Grundgesetzes (Grundgesetz), um das Sondervermögen Bundeswehr zu schaffen: einen außerhalb des Haushalts geführten Sonderfonds in Höhe von 100 Milliarden Euro mit eigener, von der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse ausgenommener Kreditermächtigung. ^[2]

Der Zwei-plus-Vier-Handel von 1990 und das Überleitungsabkommen#

Als die Verhandlungen über die deutsche Einheit im Frühjahr und Sommer 1990 an Fahrt gewannen, war das größte militärische Hindernis vor Ort die sowjetische Westgruppe der Truppen, die in der gesamten Deutschen Demokratischen Republik (DDR) stationiert war. Mit rund 380.000 Soldaten, begleitet von etwa 120.000 Familienangehörigen und zivilen Beschäftigten und ausgerüstet mit Tausenden von Kampfpanzern, Artilleriegeschützen und Hunderttausenden Tonnen Munition, war die WGT die gewaltige vorgeschobene Speerspitze des Warschauer Pakts. Für den sowjetischen Präsidenten Michail Gorbatschow stellte der Abzug einer halben Million Militärangehöriger und Angehöriger in eine zusammenbrechende sowjetische Wirtschaft, die unter akuter Wohnungsnot und Devisenknappheit litt, ein explosives innenpolitisches Risiko dar. ^[3]

Während des Kaukasus-Gipfels im Juli 1990 in Archys und Schelesnowodsk erwirkten Bundeskanzler Helmut Kohl und Finanzminister Theo Waigel Gorbatschows Zustimmung zur vollen deutschen Souveränität innerhalb der NATO, indem sie ein umfassendes bilaterales Finanzpaket anboten, das an einen verbindlichen vierjährigen Abzugszeitplan gekoppelt war. Neben Artikel 4 des multilateralen Zwei-plus-Vier-Vertrags vom 12. September 1990 kodifizierten zwei bilaterale Verträge die Durchführung: das deutsch-sowjetische Abkommen über einige überleitende Maßnahmen (Überleitungsabkommen), unterzeichnet am 9. Oktober 1990 in Bonn, sowie der Vertrag über die Bedingungen des befristeten Aufenthalts und die Modalitäten des planmäßigen Abzugs der sowjetischen Truppen (Aufenthalts- und Abzugsvertrag), unterzeichnet am 12. Oktober 1990. ^[4]

Das Überleitungsabkommen vom 9. Oktober 1990 strukturierte eine zentrale Verpflichtung des westdeutschen Bundeshaushalts in Höhe von 12 Milliarden DM – ergänzt durch eine zinslose Kreditbürgschaft von 3 Milliarden DM, womit das anfängliche Paket auf 15 Milliarden DM anwuchs –, aufgeteilt in vier fiskalische Hauptsäulen: ^[5]

• Das Sonderwohnungsbauprogramm in Höhe von 7,8 Milliarden DM: Um zu verhindern, dass heimkehrende sowjetische Offiziere und Unteroffiziere in Zelten oder Kasernen untergebracht werden mussten, stellte Deutschland 7,8 Milliarden DM bereit (später im Zuge der Kohl-Jelzin-Verhandlungen von 1992 aufgestockt), um den Bau von mindestens 36.000 (letztlich über 45.000) schlüsselfertigen Wohnungen in Dutzenden von Garnisonsstädten in Russland, der Ukraine und Belarus zu finanzieren, verwaltet durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und errichtet von internationalen Generalunternehmern.
• Stationierungs- und Unterhaltszuschüsse (3 Milliarden DM): Ein Übergangsfonds deckte die in harter Währung zu bestreitenden Lebenshaltungskosten, Versorgungsleistungen und den logistischen Unterhalt der WGT-Truppen, die zwischen der Einführung der Deutschen Mark im Juli 1990 und ihrem endgültigen Abzug 1994 auf ostdeutschem Boden verblieben.
• Transportkosten (1 Milliarde DM): Eine Direktfinanzierung bezahlte den Schienen-, See- und Straßengüterverkehr, der Truppen, schwere Panzer und militärisches Gerät nach Osten über Polen und die Ostsee beförderte.
• Berufliche Umschulung (200 Millionen DM): Wie in der Bundestagsdrucksache 12/1607 im November 1991 dargelegt, stellte die Bundesregierung gemäß Artikel 5 des Überleitungsabkommens 200 Millionen DM bereit, um demobilisierte sowjetische Offiziere und Soldaten in ziviler Betriebsführung, im Baugewerbe, in der Elektronik und in der Landwirtschaft für die Wiedereingliederung in den postsowjetischen Arbeitsmarkt auszubilden.

Die Durchführung des Abzugs 1991–1994 und die Beilegung von Vermögensansprüchen#

Nach der Auflösung der Sowjetunion im Dezember 1991 übernahm die Russische Föderation unter Präsident Boris Jelzin die Kontrolle über die WGT und handelte im Dezember 1992 mit Bundeskanzler Kohl den Abzugszeitplan neu aus. Im Gegenzug für zusätzliche 550 Millionen DM für das Wohnungsbauprogramm (womit die nicht rückzahlbaren deutschen Gesamtausgaben auf rund 12,55 bis 13,5 Milliarden DM stiegen) und einen gegenseitigen Verzicht nach dem Nullsummenprinzip (Null-Lösung), der sowjetische Entschädigungsansprüche für in der DDR errichtete Militärkasernen gegen deutsche Ansprüche wegen schwerer Umweltverschmutzung auf über 1.000 WGT-Stützpunkten aufrechnete, erklärte sich Jelzin bereit, die endgültige Abzugsfrist um vier Monate vom 31. Dezember 1994 auf den 31. August 1994 vorzuziehen. ^[6]

Die über vier Jahre friedlich durchgeführte Verlegung von rund 540.000 Militär- und Zivilangehörigen, 120.000 schweren Militärgeräten und 2,6 Millionen Tonnen Material – darunter 677.000 Tonnen Munition – stellte den größten Militärtransfer der Geschichte in Friedenszeiten dar. Am 31. August 1994 nahmen Präsident Jelzin und Bundeskanzler Kohl an der offiziellen Verabschiedungszeremonie am Berliner Treptower Ehrenmal und im Lustgarten teil, womit das Ende einer fast ein halbes Jahrhundert währenden sowjetischen Militärpräsenz auf deutschem Boden markiert wurde. ^[7]

Drei Jahrzehnte Friedensdividende nach dem Kalten Krieg#

Da die sowjetische Bedrohung weggefallen war und der Bundeshaushalt durch über 1,5 Billionen DM an Finanztransfers zum Wiederaufbau der ehemaligen DDR belastet wurde, verkleinerten die aufeinanderfolgenden deutschen Regierungen die Bundeswehr systematisch. Unter der Obergrenze des Zwei-plus-Vier-Vertrags wurden die kombinierten west- und ostdeutschen Streitkräfte von über 500.000 Soldaten im Jahr 1990 auf weniger als 370.000 bis 1994 reduziert, und spätere Verteidigungsreformen senkten die aktive Truppenstärke bis Anfang der 2020er Jahre auf rund 183.000, während 2011 die allgemeine Wehrpflicht ausgesetzt wurde. ^[8]

Gemessen als Anteil an der Wirtschaftsleistung sanken die deutschen Militärausgaben von rund 2,5 Prozent des BIP im Jahr 1990 auf 1,4 Prozent bis 2000 und erreichten zwischen 2014 und 2017 mit knapp 1,15 Prozent des BIP ihren Tiefpunkt – weit unter dem beim NATO-Gipfel 2014 in Wales vereinbarten Richtwert von 2 Prozent des BIP. Zugleich begrenzte die verfassungsrechtliche Schuldenbremse Deutschlands von 2009 (Schuldenbremse), verankert in den Artikeln 109 Absatz 3 und 115 Absatz 2 des Grundgesetzes, die strukturelle Nettokreditaufnahme des Bundes auf 0,35 Prozent des BIP. Innerhalb der beengten Jahreshaushalte (Einzelplan 14) verdrängten Personal- und Betriebskosten die Investitionsbeschaffung, sodass die Bundeswehr unter akuten Engpässen bei Munition, Ersatzteilen, einsatzbereiten Hubschraubern und abhörsicheren Digitalfunkgeräten litt. ^[9]

Die Zeitenwende 2022 und das Sondervermögen Bundeswehr in Höhe von 100 Milliarden Euro#

Der umfassende russische Überfall auf die Ukraine am 24. Februar 2022 zerschlug die seit 1990 geltende Annahme, dass wirtschaftliche Verflechtung und Energiehandel mit Moskau die europäische Sicherheit garantierten. Bundeskanzler Olaf Scholz berief den Bundestag zu einer außerordentlichen Sitzung am Sonntag, dem 27. Februar 2022, ein und verkündete eine Zeitenwende in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Er kündigte an, dass Deutschland umgehend ein Sondervermögen in Höhe von 100 Milliarden Euro (Sondervermögen Bundeswehr) einrichten werde, um die Streitkräfte zu modernisieren und dauerhaft Jahr für Jahr mehr als 2 Prozent des BIP in die Verteidigung zu investieren.

Da eine Kreditaufnahme von 100 Milliarden Euro innerhalb des regulären Bundeshaushalts gegen die wieder in Kraft gesetzte verfassungsrechtliche Schuldenbremse verstoßen hätte, sobald die pandemiebedingten Notfallausnahmen 2023 ausliefen, handelten Finanzminister Christian Lindner und die regierende „Ampel“-Koalition (SPD, Grüne und FDP) mit der oppositionellen Christlich Demokratischen Union und der Christlich-Sozialen Union (CDU/CSU) eine Verfassungsänderung aus. Am 3. Juni 2022 stimmte der Bundestag mit 567 zu 96 Stimmen (bei 20 Enthaltungen) – womit die erforderliche verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit überschritten wurde – dafür, einen neuen Absatz, Artikel 87a Absatz 1a, in das Grundgesetz einzufügen, begleitet vom Bundeswehrfinanzierungs- und sondervermögensgesetz (BwFinSVermG):

• Verfassungsrechtliche Ausnahme von der Schuldenbremse: Artikel 87a Absatz 1a ermächtigte die Bundesregierung, ein außerhalb des Haushalts geführtes Sondervermögen für die Bundeswehr einzurichten, das mit einer eigenen einmaligen Kreditermächtigung von bis zu 100 Milliarden Euro ausgestattet wurde, und legte ausdrücklich fest, dass die Schuldenbremsenregeln des Artikels 109 Absatz 3 und des Artikels 115 Absatz 2 des Grundgesetzes auf diese Kreditermächtigung keine Anwendung finden.
• Strikte Zweckbindung für Bündnis- und Verteidigungsfähigkeiten: Auf Drängen der oppositionellen CDU/CSU beschränkten der Verfassungstext und das Ausführungsgesetz die 100 Milliarden Euro ausschließlich auf die mehrjährige Beschaffung großer Ausrüstungsgüter, auf Forschung und Fähigkeitsentwicklung für die Bundeswehr – etwa F-35A-Tarnkappenjäger für die nukleare Teilhabe, schwere Transporthubschrauber, Luftverteidigungssysteme, Kampffahrzeuge, Korvetten und Fregatten der Marine, digitale Führungssysteme und die Munitionsaufstockung – statt auf den laufenden Verwaltungsaufwand.
• Brücke zum 2-Prozent-NATO-Ziel: Der schuldenfinanzierte Fonds in Höhe von 100 Milliarden Euro, der über rund fünf Jahre (2022–2027) ausgezahlt werden sollte, hob Deutschlands kombinierte Verteidigungsausgaben im mehrjährigen Durchschnitt auf die NATO-Schwelle von 2 Prozent an, während der reguläre Verteidigungshaushalt strukturell ausgeweitet werden sollte, sobald das Sondervermögen erschöpft wäre.

Von der Scheckbuchdiplomatie des Überleitungsabkommens von 1990 in Höhe von 12 bis 15 Milliarden DM, die die Rote Armee für ihre Heimkehr bezahlte, bis zur verfassungsrechtlichen Kreditermächtigung von 100 Milliarden Euro aus dem Jahr 2022, die der Abschreckung russischer Aggression diente, schloss sich der fiskalische Kreis in Deutschlands Entwicklung nach dem Kalten Krieg.

Theoretischer & Bilanzieller Transmissionsmechanismus#

Nach der Kindleberger-Minsky-Hypothese finanzieller Instabilität (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) sowie Irving Fishers (1933) Schuldendeflationstheorie entstehen systemische Marktkrisen, wenn Kreditexpansion die Bilanzstrukturen von abgesicherter Finanzierung (Hedge Finance) zu spekulativer und Ponzi-Finanzierung verschiebt.

Sobald steigende Refinanzierungskosten den Preisanstieg stoppen, erzwingen Nachschusspflichten (Margin Calls) Notverkäufe, die über sinkende Sicherheitenwerte eine Schuldendeflationsspirale im Bankensystem auslösen.

Quellen und weiterführende Literatur#

1. Deutscher Bundestag, „ Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 11. November 1991 eingegangenen Antworten der Bundesregierung (Drucksache 12/1607),“ Deutscher Bundestag, 1991-11-15. Historische & Finanzielle Referenz
2. Susann Heinecke, „ Die deutsche Russlandpolitik 1991–2005: Entwicklungen und gesellschaftliche Einflüsse in außenpolitischen Entscheidungsprozessen,“ Universität zu Köln, 2011. Historische & Finanzielle Referenz
3. Christoph Meißner, „ Der Truppenabzug aus Ostdeutschland: Truppenabzug 1991–1994,“ dekoder / Deutsch-Russisches Museum Berlin-Karlshorst, 2019-08-08. Historische & Finanzielle Referenz
4. Deutscher Bundestag, „ Bundestag beschließt das Sondervermögen für die Bundeswehr,“ Deutscher Bundestag, 2022-06-03. Historische & Finanzielle Referenz
5. Bundeszentrale für politische Bildung (bpb), „ Sondervermögen Bundeswehr,“ Bundeszentrale für politische Bildung, 2022-03-07. Historische & Finanzielle Referenz
6. Federal Ministry of Defence (BMVg), „ Over EUR 100 billion for the Bundeswehr – and for our security,“ Federal Ministry of Defence (BMVg), 2022-02-27. Historische & Finanzielle Referenz
7. Xiao Liang and Nan Tian, „ Explainer: The proposed hike in German military spending,“ Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 2022-03-29. Historische & Finanzielle Referenz
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Zentralbank / Währungsbehörde
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Wissenschaftliche Fachpublikation

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