De la réunification par le chéquier à la Zeitenwende : les changements dans le financement de la défense en Allemagne en 1990 et 2022

Au cours des trois décennies qui ont suivi la chute du mur de Berlin, l’architecture budgétaire de la politique de sécurité de l’Allemagne unifiée a été encadrée par deux engagements financiers souverains extraordinaires, tous deux provoqués par Moscou. À l’automne 1990, prix à payer pour obtenir l’accord soviétique à la réunification allemande et à l’appartenance à l’OTAN prévues par le traité « 2+4 », le gouvernement du chancelier Helmut Kohl signa le 9 octobre 1990 l’accord financier transitoire germano-soviétique (Überleitungsabkommen). En vertu de ce pacte bilatéral et d’engagements complémentaires ultérieurs, Bonn s’engagea à verser entre 12 et 15 milliards de DM — dont un programme de construction de logements clés en main de 7,8 milliards de DM dans les États successeurs de l’URSS — pour financer l’entretien, la reconversion et le retrait ordonné d’Allemagne de l’Est, avant le 31 août 1994, d’environ 380 000 soldats soviétiques du Groupe des forces de l’Ouest (Westgruppe der Truppen, ou WGT) et de 120 000 membres de leurs familles et personnes à charge civiles. ^[1]

Une fois les derniers régiments russes partis de Berlin en 1994, l’Allemagne encaissa pendant trois décennies les « dividendes de la paix » de l’après-guerre froide : elle réduisit la Bundeswehr et laissa ses dépenses de défense tomber d’environ 2,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 1990 à quelque 1,1 à 1,2 % au cours de la décennie qui suivit l’adoption, en 2009, du frein constitutionnel à l’endettement (Schuldenbremse). Ce paradigme budgétaire prit brutalement fin le 27 février 2022 — trois jours après l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie —, lorsque le chancelier Olaf Scholz proclama une Zeitenwende (« changement d’époque ») historique devant le Bundestag réuni en session extraordinaire un dimanche. Le 3 juin 2022, le Bundestag modifia à la majorité qualifiée des deux tiers l’article 87a de la Loi fondamentale (Grundgesetz) pour créer le Sondervermögen Bundeswehr : un fonds spécial hors budget de 100 milliards d’euros, doté de sa propre autorisation d’emprunt et soustrait au frein constitutionnel à l’endettement. ^[2]

Le marché « 2+4 » de 1990 et l’Überleitungsabkommen#

Lorsque les négociations sur l’unité allemande s’accélérèrent au printemps et à l’été 1990, le principal obstacle militaire sur le terrain était le Groupe des forces soviétiques de l’Ouest stationné sur tout le territoire de la République démocratique allemande (RDA). Fort d’environ 380 000 hommes, accompagnés de quelque 120 000 membres de leurs familles et employés civils, et équipé de milliers de chars de combat et de pièces d’artillerie ainsi que de centaines de milliers de tonnes de munitions, le WGT constituait le redoutable fer de lance avancé du pacte de Varsovie. Pour le président soviétique Mikhaïl Gorbatchev, rapatrier un demi-million de militaires et de personnes à charge dans une économie soviétique en pleine déroute, frappée par une grave pénurie de logements et insolvable en devises fortes, représentait un risque politique intérieur explosif. ^[3]

Lors du sommet du Caucase de juillet 1990, à Arkhyz et Jeleznovodsk, le chancelier Helmut Kohl et le ministre des Finances Theo Waigel obtinrent l’accord de Gorbatchev à la pleine souveraineté de l’Allemagne au sein de l’OTAN en proposant un vaste paquet financier bilatéral lié à un calendrier de retrait contraignant de quatre ans. Aux côtés de l’article 4 du traité multilatéral « 2+4 » du 12 septembre 1990, deux traités bilatéraux codifièrent l’opération : l’accord germano-soviétique sur certaines mesures transitoires (Überleitungsabkommen), signé à Bonn le 9 octobre 1990, et le traité sur les conditions du séjour temporaire et les modalités du retrait programmé des troupes soviétiques (Aufenthalts- und Abzugsvertrag), signé le 12 octobre 1990. ^[4]

L’Überleitungsabkommen du 9 octobre 1990 organisait un engagement central de 12 milliards de DM à la charge du budget fédéral ouest-allemand — complété par une garantie de crédit sans intérêts de 3 milliards de DM, ce qui portait le paquet initial à 15 milliards de DM —, réparti en quatre grands piliers budgétaires : ^[5]

• Le programme spécial de logement de 7,8 milliards de DM : pour éviter que les officiers et sous-officiers soviétiques de retour au pays ne soient logés sous des tentes ou dans des casernes, l’Allemagne consacra 7,8 milliards de DM (somme augmentée lors des négociations Kohl-Eltsine de 1992) à la construction d’au moins 36 000 (au final plus de 45 000) appartements clés en main dans des dizaines de villes de garnison en Russie, en Ukraine et en Biélorussie, programme géré par la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) et réalisé par des entreprises générales internationales.
• Subventions de stationnement et d’entretien (3 milliards de DM) : un fonds transitoire couvrait, en devises fortes, les frais de subsistance, les charges et l’entretien logistique des troupes du WGT restées sur le sol est-allemand entre l’introduction du deutsche mark en juillet 1990 et leur départ définitif en 1994.
• Frais de transport (1 milliard de DM) : un financement direct prenait en charge le fret ferroviaire, maritime et routier acheminant vers l’est les troupes, les blindés lourds et le matériel militaire, à travers la Pologne et la mer Baltique.
• Reconversion professionnelle (200 millions de DM) : comme le précise la Bundestag-Drucksache 12/1607 de novembre 1991, le gouvernement fédéral fournit, au titre de l’article 5 de l’Überleitungsabkommen, 200 millions de DM pour former les officiers et soldats soviétiques démobilisés à la gestion d’entreprise, aux métiers du bâtiment, à l’électronique et à l’agriculture, en vue de leur réinsertion sur le marché du travail post-soviétique.

L’exécution du retrait de 1991-1994 et le règlement des litiges immobiliers#

Après la dissolution de l’Union soviétique en décembre 1991, la Fédération de Russie du président Boris Eltsine prit le contrôle du WGT et renégocia le calendrier du retrait avec le chancelier Kohl en décembre 1992. En échange de 550 millions de DM supplémentaires pour le programme de logement (ce qui portait le total des dépenses allemandes non remboursables à environ 12,55 à 13,5 milliards de DM) et d’une renonciation réciproque à somme nulle (Null-Lösung) compensant les demandes d’indemnisation soviétiques pour les casernes construites en RDA par les créances allemandes au titre de la grave pollution de plus de 1 000 bases du WGT, Eltsine accepta d’avancer de quatre mois la date butoir du retrait définitif, du 31 décembre 1994 au 31 août 1994. ^[6]

Menée pacifiquement sur quatre ans, la relocalisation d’environ 540 000 militaires et civils, de 120 000 équipements militaires lourds et de 2,6 millions de tonnes de matériel — dont 677 000 tonnes de munitions — constitua le plus grand transfert militaire de l’histoire en temps de paix. Le 31 août 1994, le président Eltsine et le chancelier Kohl assistèrent à la cérémonie officielle d’adieu au mémorial soviétique de Treptow et au Lustgarten de Berlin, qui marqua la fin de près d’un demi-siècle de présence militaire soviétique sur le territoire allemand. ^[7]

Trois décennies de dividendes de la paix après la guerre froide#

La menace soviétique disparue et le budget fédéral grevé par plus de 1 500 milliards de DM de transferts destinés à reconstruire l’ex-Allemagne de l’Est, les gouvernements allemands successifs réduisirent méthodiquement la Bundeswehr. Conformément au plafond fixé par le traité « 2+4 », les forces armées ouest- et est-allemandes réunies passèrent de plus de 500 000 hommes en 1990 à moins de 370 000 en 1994, et les réformes ultérieures de la défense ramenèrent les effectifs d’active à environ 183 000 au début des années 2020, tandis que le service militaire obligatoire était suspendu en 2011. ^[8]

Rapportées à la production économique, les dépenses militaires allemandes tombèrent d’environ 2,5 % du PIB en 1990 à 1,4 % en 2000, pour toucher un plancher proche de 1,15 % du PIB entre 2014 et 2017 — bien en deçà de l’objectif de 2 % du PIB convenu au sommet de l’OTAN au pays de Galles en 2014. Parallèlement, le frein constitutionnel à l’endettement de 2009 (Schuldenbremse), inscrit aux articles 109, alinéa 3, et 115, alinéa 2, de la Loi fondamentale, plafonnait l’endettement net structurel de l’État fédéral à 0,35 % du PIB. Dans des budgets annuels contraints (section 14 du budget fédéral), les dépenses de personnel et de fonctionnement évincèrent les achats d’équipements, laissant la Bundeswehr en proie à de graves pénuries de munitions, de pièces détachées, d’hélicoptères opérationnels et de radios numériques sécurisées. ^[9]

La Zeitenwende de 2022 et le Sondervermögen Bundeswehr de 100 milliards d’euros#

L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022 fit voler en éclats l’hypothèse, admise depuis 1990, selon laquelle l’interdépendance économique et le commerce énergétique avec Moscou garantissaient la sécurité européenne. Convoquant le Bundestag en session extraordinaire le dimanche 27 février 2022, le chancelier Olaf Scholz proclama une Zeitenwende de la politique étrangère et de sécurité allemande et annonça que l’Allemagne créerait sans délai un fonds spécial de 100 milliards d’euros (Sondervermögen Bundeswehr) pour moderniser les forces armées, et consacrerait désormais, année après année, plus de 2 % de son PIB à la défense.

Comme un emprunt de 100 milliards d’euros dans le cadre du budget fédéral ordinaire aurait enfreint le frein constitutionnel à l’endettement, rétabli à l’expiration des dérogations d’urgence liées à la pandémie en 2023, le ministre des Finances Christian Lindner et la coalition « feu tricolore » au pouvoir (SPD, Verts et FDP) négocièrent une révision constitutionnelle avec l’opposition chrétienne-démocrate, la CDU et la CSU. Le 3 juin 2022, le Bundestag vota par 567 voix contre 96 (et 20 abstentions) — au-delà de la majorité constitutionnelle requise des deux tiers — l’insertion dans la Loi fondamentale d’un nouvel alinéa, l’article 87a, alinéa 1a, accompagné de la loi d’application Bundeswehrfinanzierungs- und sondervermögensgesetz (BwFinSVermG) :

• Dérogation constitutionnelle au frein à l’endettement : l’article 87a, alinéa 1a, autorisait le gouvernement fédéral à créer pour la Bundeswehr un fonds spécial hors budget doté de sa propre autorisation d’emprunt ponctuelle, plafonnée à 100 milliards d’euros, en précisant expressément que les règles du frein à l’endettement des articles 109, alinéa 3, et 115, alinéa 2, de la Loi fondamentale ne s’appliquaient pas à cette autorisation d’emprunt.
• Affectation stricte aux capacités de défense et d’alliance : à la demande de l’opposition CDU/CSU, le texte constitutionnel et la loi d’application réservèrent les 100 milliards d’euros aux seuls achats pluriannuels de grands équipements, à la recherche et au développement de capacités pour la Bundeswehr — avions furtifs F-35A destinés au partage nucléaire, hélicoptères de transport lourd, systèmes de défense aérienne, véhicules de combat, corvettes et frégates, systèmes de commandement numériques et reconstitution des stocks de munitions —, à l’exclusion des frais administratifs courants.
• Une passerelle vers l’objectif de 2 % de l’OTAN : conçu pour être dépensé sur environ cinq ans (2022-2027), ce fonds de 100 milliards d’euros financé par l’emprunt portait les dépenses de défense cumulées de l’Allemagne au seuil de 2 % fixé par l’OTAN en moyenne pluriannuelle, le budget ordinaire de la défense devant connaître une hausse structurelle une fois le fonds spécial épuisé.

De la diplomatie du chéquier de l’Überleitungsabkommen de 1990, qui paya entre 12 et 15 milliards de DM pour que l’Armée rouge rentre chez elle, à l’autorisation constitutionnelle d’emprunt de 100 milliards d’euros de 2022, destinée à dissuader l’agression russe, la trajectoire budgétaire de l’Allemagne d’après-guerre froide a bouclé la boucle.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Deutscher Bundestag, « Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 11. November 1991 eingegangenen Antworten der Bundesregierung (Drucksache 12/1607), » Deutscher Bundestag, 1991-11-15. Référence historique et financière
2. Susann Heinecke, « Die deutsche Russlandpolitik 1991–2005: Entwicklungen und gesellschaftliche Einflüsse in außenpolitischen Entscheidungsprozessen, » Universität zu Köln, 2011. Référence historique et financière
3. Christoph Meißner, « Der Truppenabzug aus Ostdeutschland: Truppenabzug 1991–1994, » dekoder / Deutsch-Russisches Museum Berlin-Karlshorst, 2019-08-08. Référence historique et financière
4. Deutscher Bundestag, « Bundestag beschließt das Sondervermögen für die Bundeswehr, » Deutscher Bundestag, 2022-06-03. Référence historique et financière
5. Bundeszentrale für politische Bildung (bpb), « Sondervermögen Bundeswehr, » Bundeszentrale für politische Bildung, 2022-03-07. Référence historique et financière
6. Federal Ministry of Defence (BMVg), « Over EUR 100 billion for the Bundeswehr – and for our security, » Federal Ministry of Defence (BMVg), 2022-02-27. Référence historique et financière
7. Xiao Liang and Nan Tian, « Explainer: The proposed hike in German military spending, » Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 2022-03-29. Référence historique et financière
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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