Le désinvestissement commercial de l’Armée populaire de libération chinoise de 1998 (« PLA Inc. »)

Le 22 juillet 1998, lors d’une session élargie de la Commission militaire centrale (CMC) de la Chine et d’une conférence nationale de lutte contre la contrebande qui l’accompagnait à Pékin, le président et chef de la CMC Jiang Zemin adressa une directive sans précédent à la plus grande armée permanente du monde : l’Armée populaire de libération (APL) et la Police armée populaire (PAP) devaient rompre sans condition tout lien avec l’ensemble des entreprises commerciales et cesser toute activité lucrative. Soutenu par le Premier ministre fraîchement nommé Zhu Rongji, le décret visait un vaste complexe militaro-commercial que les analystes étrangers connaissaient sous le nom de « PLA Inc. » — un archipel de plus de 15 000 usines enregistrées, hôtels, promoteurs immobiliers, géants pharmaceutiques, coentreprises de télécommunications et maisons de commerce employant plus de 600 000 travailleurs civils. ^[1]

Né de l’austérité budgétaire instaurée par Deng Xiaoping après 1979, lorsque les crédits de défense furent comprimés pour donner la priorité à la modernisation économique civile, l’empire commercial de l’APL était passé de modestes activités agricoles annexes à des conglomérats multinationaux tels que China Poly Group, China Xinxing Corporation et le 999 (Sanjiu) Enterprise Group. Au milieu des années 1990, toutefois, les privilèges militaires — notamment les circuits d’importation en franchise de droits, les exonérations fiscales et l’immunité face aux contrôles douaniers civils — avaient alimenté une contrebande effrénée de pétrole brut, d’automobiles et d’électronique, tout en rongeant la capacité au combat et la discipline. En vertu du pacte de désinvestissement de 1998, les autorités civiles absorbèrent des milliers d’entreprises militaires d’ici le 15 décembre 1998, en échange du retour de l’APL au financement par le trésor central — « manger le grain impérial » (chi huangliang) — grâce à des augmentations de la solde et à deux décennies de hausses annuelles à deux chiffres du budget officiel de la défense chinoise. ^[2]

Les coupes dans la défense de Deng Xiaoping et la naissance de « PLA Inc. »#

Historiquement, l’Armée rouge chinoise et son héritière, l’Armée populaire de libération, entretenaient de petites fermes, des ateliers de confection d’uniformes et des usines d’armement pour nourrir et équiper les troupes sur le terrain. La transformation de ces activités annexes d’autosuffisance en un empire commercial à but lucratif débuta après décembre 1978, lorsque le dirigeant suprême Deng Xiaoping plaça la modernisation militaire au quatrième rang des « Quatre Modernisations » de la Chine, derrière l’agriculture, l’industrie, ainsi que la science et la technologie. Alors que Pékin réduisait les dépenses réelles de défense tout au long des années 1980 et lançait en 1985 une réduction des effectifs qui démobilisa un million de soldats (25 pour cent des effectifs), les unités militaires se trouvèrent confrontées à de graves déficits budgétaires pour l’entretien des casernes, le logement des officiers, les rations alimentaires et l’achat d’équipement. ^[3]

En janvier 1982, Deng formula une « politique de combinaison militaro-civile » en 16 caractères (junmin jiehe, pingzhan jiehe, junpin youxian, yimin yangjun — « combiner le militaire et le civil, combiner la paix et la guerre, donner la priorité aux produits militaires, laisser le civil soutenir le militaire »). Encouragés à « combler les carences budgétaires par la production » (yishou buzhu), les départements de l’état-major de l’APL, les commandements régionaux, les bases logistiques de l’armée de l’air et de la marine, ainsi que les unités de terrain locales, se jetèrent dans l’économie de marché en plein essor de la Chine. ^[4]

Ce qui commença par la location d’aérodromes militaires, de ports et de camions à des entreprises civiles se mua bientôt, à la fin des années 1980 et au début des années 1990, en une ruée vers l’or commerciale à l’échelle nationale. À leur apogée numérique, à la fin des années 1980, les entreprises enregistrées de l’APL dépassaient les 20 000, avant de se consolider, à la suite d’une campagne de rectification menée en 1993, en quelque 15 000 sociétés commerciales employant plus de 600 000 civils et générant un chiffre d’affaires annuel brut estimé à 150 milliards de RMB (environ 18 milliards de dollars américains) et des bénéfices déclarés de 3,5 à 5 milliards de RMB, les gains officieux étant supposés nettement supérieurs. ^[5]

Poly Group, Xinxing et 999 : les conglomérats de l’état-major#

Au sommet de « PLA Inc. » se dressaient de gigantesques conglomérats multinationaux directement contrôlés par les trois états-majors centraux de l’APL à Pékin : le Département de l’état-major général (GSD), le Département général de la logistique (GLD) et le Département général politique (GPD), rejoints en 1998 par le Département général des armements (GAD). ^[6]

• China Poly Group (Poly Technologies) : créée en 1984 au sein du Département des équipements du Département de l’état-major général (initialement comme une branche de la CITIC) et dirigée par des figures de l’élite révolutionnaire chinoise — dont le président He Ping, gendre de Deng Xiaoping, et le président du conseil Wang Jun, fils de l’ancien vice-président Wang Zhen —, Poly Technologies débuta comme la principale maison de commerce d’exportation d’armes de la Chine. Durant les années 1980 et au début des années 1990, Poly gagna des milliards de dollars en exportant des missiles et du matériel militaire vers le Moyen-Orient et les pays en développement, avant de se diversifier dans l’immobilier civil, les infrastructures, le négoce du charbon et des minéraux ainsi que les ventes aux enchères d’objets culturels depuis son siège pékinois du Poly Plaza. En 1998, les activités commerciales civiles représentaient environ 80 pour cent des bénéfices totaux de Poly, pour des actifs dépassant le milliard de dollars américains.
• China Xinxing Corporation (Group) et 999 Enterprise Group : exploité par le Département général de la logistique, qui supervisait le vaste réseau d’approvisionnement de l’armée, le groupe Xinxing contrôlait des dizaines d’usines, d’entreprises de construction, d’aciéries, d’usines chimiques et de filiales d’import-export à travers la Chine. Plus rentable encore était le 999 (Sanjiu) Enterprise Group, fondé par le GLD à Shenzhen et dirigé par le pharmacien militaire et entrepreneur Zhao Xinxian, qui grandit à partir de la Nanfang Pharmaceutical Factory pour devenir le plus grand conglomérat pharmaceutique de Chine, aux côtés de participations dans l’agriculture, l’emballage, l’immobilier et l’hôtellerie.
• Hôtels, télécommunications et prestations de services : dans les villes côtières de la Chine, les unités de l’APL exploitaient des hôtels de luxe cinq étoiles — dont le Palace Hotel de Pékin (copropriété du GSD) et le groupe hôtelier Huatian de Changsha — aux côtés de boîtes de nuit, de sociétés de courtage de valeurs mobilières, de réseaux de radiomessagerie cellulaire et de télécommunications mobiles utilisant le spectre radio militaire, ainsi que de compagnies aériennes commerciales.

Privilèges d’exemption fiscale, contrebande effrénée et la crise de 1998#

La rentabilité des entreprises de l’APL reposait lourdement sur l’arbitrage institutionnel des privilèges militaires. Les véhicules à plaques militaires échappaient aux péages autoroutiers et aux postes de contrôle policiers ; les ports, navires de guerre et aérodromes militaires contrôlés par l’APL opéraient en dehors de la supervision de l’Administration générale des douanes de la Chine ; et les sociétés commerciales de l’APL bénéficiaient d’un accès préférentiel aux prêts des banques d’État, d’un fret ferroviaire subventionné et d’exonérations d’impôt sur les sociétés. Les entrepreneurs non militaires versaient couramment des redevances pour « s’accrocher » (guakao) à une unité de l’APL, enregistrant des sociétés privées comme des entreprises militaires (jundui qiye) et achetant des plaques d’immatriculation militaires pour échapper aux impôts et aux droits de douane.

Lorsque la crise financière asiatique de 1997-1998 fit chuter les monnaies régionales tandis que la Chine maintenait l’arrimage du renminbi au dollar américain, les écarts de prix entre les matières premières internationales et les marchés intérieurs chinois protégés se creusèrent de façon spectaculaire. Les filiales commerciales de l’armée et de la Police armée devinrent les principaux canaux d’une contrebande à l’échelle industrielle de produits pétroliers raffinés, d’automobiles, d’acier, de fibres chimiques, de cigarettes et de matériel de télécommunications, privant les monopoles pétroliers d’État Sinopec et CNPC de ventes intérieures et coûtant au gouvernement central des dizaines de milliards de yuans de recettes douanières perdues. ^[7]

Les hauts dirigeants civils et militaires s’alarmèrent de voir le mercantilisme vider la capacité au combat de sa substance tout en créant des fiefs financiers indépendants, à l’abri de la discipline du Parti communiste. Lors d’une conférence nationale de travail contre la contrebande à Pékin le 17 juillet 1998, puis d’une réunion élargie de la Commission militaire centrale le 22 juillet 1998, Jiang Zemin prononça un réquisitoire cinglant contre le mercantilisme militaire, ordonnant à l’APL, à la Police armée populaire ainsi qu’à la justice et à la police civiles de fermer ou de céder toute entreprise commerciale avant la fin de l’année. Dans les quatre jours suivant le discours de Jiang, le chef de l’état-major général le général Fu Quanyou, le directeur du GLD le général Wang Ke, le directeur du GPD le général Yu Yongbo, le directeur du GAD le général Cao Gangchuan et le membre du Comité permanent du Bureau politique Hu Jintao — nommé à la tête du petit groupe dirigeant central chargé du désinvestissement — approuvèrent publiquement l’interdiction. ^[8]

La rétrocession de décembre 1998 et la Commission d’État à l’économie et au commerce#

La mise en œuvre du désinvestissement exigea une réorganisation bureaucratique massive supervisée par le Premier ministre Zhu Rongji et le vice-président Hu Jintao. En octobre 1998, le Conseil des affaires d’État créa un Bureau national pour la rétrocession des entreprises exploitées par l’armée, la Police armée populaire et les organes politico-judiciaires, placé sous l’autorité de la Commission d’État à l’économie et au commerce (SETC), décliné en bureaux récepteurs aux niveaux provincial et municipal.

Pour éviter le chaos dans la logistique militaire et les infrastructures nationales, la direction répartit les entreprises de l’APL en catégories distinctes. Les fermes et dépôts de réparation non commerciaux servant directement à la subsistance des troupes et à l’entretien des armes demeurèrent au sein de l’armée, et des dérogations particulières furent accordées à l’aviation civile, à la construction ferroviaire et à certains réseaux de télécommunications mixtes militaro-civils. À l’inverse, toutes les sociétés commerciales à but lucratif furent soit fermées — environ un tiers des entités plus petites et insolvables furent purement et simplement liquidées —, soit formellement transférées aux gouvernements centraux et locaux civils à l’échéance officielle du 15 décembre 1998. Quelque 150 des plus grands conglomérats de l’état-major, dont les divisions civiles de China Poly Group, du groupe Xinxing et du 999 Enterprise Group, furent transférés directement sous la supervision du gouvernement central au sein de la SETC à Pékin, tandis que des milliers d’usines, d’hôtels et de sociétés immobilières régionales — ainsi que leurs lourdes dettes bancaires et leurs obligations de protection sociale — furent dévolus aux autorités provinciales et municipales.

La rétrocession déclencha d’âpres frictions en coulisses au sujet du siphonnage d’actifs, des dettes cachées et des poursuites pour corruption. Un audit central de 1999 révéla que les unités militaires avaient initialement soustrait environ 15 pour cent de leurs entreprises par des transferts nominaux à des proches d’officiers ou à des instituts subordonnés, nécessitant des inspections de « nettoyage » complémentaires menées par quatre groupes de travail centraux en 1999 et 2000. Parallèlement, les enquêteurs anticorruption civils poursuivirent des affaires retentissantes de corruption militaire mises au jour lors de l’audit : le Bureau récepteur de la SETC dressa une liste de 23 cadres de sociétés militaires ayant au moins le grade de général de division qui avaient fui à l’étranger après 1998, tandis que l’ancien chef du renseignement militaire du GSD, le général de division Ji Shengde, passa en cour martiale et fut reconnu coupable de corruption liée au vaste réseau de contrebande de Yuanhua à Xiamen.

« Manger le grain impérial » : la compensation budgétaire et l’héritage fiscal#

Pour obtenir l’adhésion conditionnelle de la hiérarchie militaire à l’ordre de Jiang Zemin, un marché budgétaire fut déterminant : en échange de l’abandon de ses recettes commerciales hors budget, l’APL « mangerait le grain impérial » grâce à des crédits d’État accrus. Lors des négociations de l’automne 1998, la presse de Hong Kong laissa entendre que l’armée réclamait de 15 à 30 milliards de RMB par an — ou une somme forfaitaire de 50 milliards de RMB — pour compenser la perte de revenus de ses entreprises. Toutefois, comme le Département général de la logistique avait auparavant déclaré des bénéfices commerciaux annuels totaux de seulement 3,5 milliards de RMB (sur 150 milliards de RMB de chiffre d’affaires) afin de minimiser les versements d’impôts au trésor du Premier ministre Zhu Rongji, le ministère des Finances s’en tint d’abord aux chiffres prudents avancés par l’APL elle-même.

En mars 1999, le ministre des Finances Xiang Huaicheng annonça que le budget officiel de la défense chinoise pour 1999 augmenterait de 12,7 pour cent pour atteindre 104,65 milliards de RMB (soit une hausse de 13,65 milliards de RMB), ce qui comprenait une première subvention directe de 3 milliards de RMB pour les entreprises désinvesties, assortie d’une augmentation de salaire de 10 à 25 pour cent pour les officiers et les soldats du rang en service actif. Après que des avions de l’OTAN eurent bombardé l’ambassade de Chine à Belgrade en mai 1999, pendant la rédaction du IXe Plan quinquennal de la Chine, Pékin élargit considérablement les crédits militaires à long terme. En troquant un entrepreneuriat commercial chaotique contre une croissance budgétaire étatique prévisible, annuelle et à deux chiffres, ainsi que des achats centralisés, le désinvestissement de 1998 mit fin à l’ère de « PLA Inc. », rétablit le contrôle budgétaire du Parti communiste sur les forces armées et posa les fondements financiers de la modernisation militaire de la Chine au XXIe siècle.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. James Mulvenon, « PLA Divestiture and Civil-Military Relations: Implications for the Sixteenth Party Congress Leadership, » China Leadership Monitor, No. 1, Part 2 (Hoover Institution), 2001-12. Référence historique et financière
2. James Mulvenon, « To Get Rich Is Unprofessional: Chinese Military Corruption in the Jiang Era, » China Leadership Monitor, No. 6 (Hoover Institution), 2003-06. Référence historique et financière
3. Congressional Research Service, « China’s Military-Owned Businesses, » The Library of Congress (CRS Report 98-197), 1999. Référence historique et financière
4. Swaran Singh, « Rise and Fall of the PLA’s Business Empire: Implications for China’s Civil-Military Relations, » Strategic Analysis (Columbia International Affairs Online), 1999-05. Recherche académique évaluée
5. Henry Chu, « China Ordering Armed Forces to Halt All Business Ventures, » Los Angeles Times, 1998-07-23. Référence historique et financière
6. David Zweig, « China’s Stalled ‘Fourth Wave’: Zhu Rongji’s Reform Package of 1998–2000, » Asian Survey, Vol. 41, No. 2, 2001-03. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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