Reestructuración de la defensa de Francia tras la Guerra Fría, financiación de las OPEX y la LPM 2024-2030

Entre la caída del Muro de Berlín y el regreso de la guerra de alta intensidad a Europa en 2022, la economía de defensa de Francia experimentó una profunda transformación fiscal e industrial. Con el propósito de cobrar el «dividendo de la paz» de la posguerra fría y, al mismo tiempo, cumplir los criterios de convergencia de Maastricht para el euro, los sucesivos gobiernos redujeron el gasto militar francés desde aproximadamente el 3,0 % del producto interior bruto (PIB) en 1990 hasta un mínimo histórico de alrededor del 1,5 % del PIB en 2014. Para preservar la disuasión nuclear y la capacidad expedicionaria con un presupuesto menguante, el presidente Jacques Chirac puso fin al servicio militar obligatorio en 1996 y transformó los arsenales estatales en campeones empresariales como GIAT/Nexter, DCN/Naval Group y Thomson-CSF/Thales. Sin embargo, mientras se contraían los presupuestos de inversión, las fuerzas armadas francesas permanecieron desplegadas casi sin interrupción en intervenciones militares en el exterior —las Opérations Extérieures (OPEX)—, desde la guerra del Golfo de 1991 y los Balcanes hasta Afganistán y el Sahel. Durante tres décadas, la infrapresupuestación sistemática de los sobrecostes de las OPEX en las leyes de presupuestos iniciales provocó rescates interministeriales a final de año y aplazamientos de equipamiento criticados por la Cour des comptes, hasta culminar en la Ley de Programación Militar 2024–2030 (Loi de programmation militaire, o LPM), dotada con 413.300 millones de euros y promulgada en agosto de 2023. ^[1]

El dividendo de la paz y el fin del servicio militar en 1996#

Al término de la Guerra Fría, en 1989–1990, Francia mantenía un aparato militar de masas basado en el reclutamiento obligatorio, concebido para disuadir una ofensiva del Pacto de Varsovia en Europa Central, a la vez que conservaba una tríada nuclear independiente y guarniciones permanentes en África. En 1990, el presupuesto de defensa (sin incluir las pensiones) absorbía unos 185.000 millones de francos franceses, cerca del 3,0 % de la producción nacional, y sostenía una fuerza activa de más de 500.000 efectivos militares y civiles. ^[2]

La Operación Daguet —la aportación francesa de 18.000 soldados a la coalición de la guerra del Golfo de 1990–1991— puso de manifiesto graves limitaciones estructurales de aquel modelo heredado. Como la normativa impedía que los reclutas sirvieran en teatros de combate en el extranjero sin presentarse voluntarios, el Ejército de Tierra francés tuvo enormes dificultades para reunir una sola división acorazada, y solo lo consiguió despojando de efectivos a regimientos profesionales de todo el país. Sumadas a la austeridad fiscal necesaria para situar el déficit público francés por debajo del umbral del 3 % del PIB fijado en el Tratado de Maastricht, las lecciones de la guerra del Golfo impulsaron un giro estratégico decisivo. ^[3]

El 22 de febrero de 1996, el presidente Jacques Chirac anunció la suspensión del servicio militar obligatorio —consagrada formalmente por la Ley n.º 97-1019, de 28 de octubre de 1997— y la transición hacia un ejército profesional íntegramente voluntario en el marco de la Ley de Programación Militar 1997–2002. Se previó reducir los efectivos activos en más de un tercio, se cerraron decenas de regimientos y bases aéreas en provincias y el gasto en defensa se fue comprimiendo de forma constante como proporción de la renta nacional. A lo largo de los años noventa y dos mil, las leyes de programación militar plurianuales (LPM) sirvieron como válvulas de ajuste fiscal: cada vez que se frenaba el crecimiento macroeconómico, el Ministerio de Economía y Finanzas congelaba o anulaba créditos de adquisiciones de defensa (Título V / Programa 146) para amortiguar el gasto social civil. ^[4]

De los arsenales del Estado a los campeones empresariales: GIAT/Nexter, Naval Group y Thales#

La reducción de los pedidos nacionales obligó a una reforma financiera y jurídica de gran calado de la base industrial de defensa francesa (Base industrielle et technologique de défense, o BITD). Durante siglos, el armamento terrestre y los buques de guerra se habían fabricado directamente en arsenales estatales administrados por la Délégation générale pour l’armement (DGA), sometidos a rígidas normas de contabilidad pública y a estatutos de personal funcionario que impedían el endeudamiento comercial, las alianzas accionariales o las reestructuraciones rápidas.

El primer caso de prueba fue el del armamento terrestre. En julio de 1990, la red de arsenales estatales Groupement industriel des armements terrestres se transformó en GIAT Industries, una sociedad anónima de titularidad pública encargada de fabricar el carro de combate Leclerc. Lastrada por el exceso de capacidad, los costes laborales fijos y unas coberturas cambiarias desfavorables en un gran contrato de exportación firmado en 1993 con los Emiratos Árabes Unidos, GIAT acumuló durante los años noventa pérdidas de más de 25.000 millones de francos (3.800 millones de euros), lo que exigió sucesivas recapitalizaciones estatales antes de su reestructuración en 2006 como Nexter Systems (que en 2015 se fusionó con la alemana Krauss-Maffei Wegmann para formar KNDS). ^[5]

Una conversión empresarial paralela transformó la construcción naval y la electrónica de defensa. En 1998–2000, el grupo electrónico Thomson-CSF, controlado por el Estado, consolidó sus activos de satélites, aviónica y radares y adoptó el nombre de Thales, combinando la supervisión estatal mediante una acción de oro con la participación industrial privada de Dassault Aviation. En 2003, los históricos astilleros navales de la Direction des constructions navales (DCN) se convirtieron en una sociedad mercantil de derecho privado (DCNS, rebautizada Naval Group en 2017), lo que le permitió constituir empresas conjuntas y competir en los mercados mundiales de exportación de submarinos y fragatas para compensar los menores pedidos de la flota nacional. ^[6]

La mecánica financiera de las intervenciones exteriores (OPEX)#

Aun cuando los presupuestos de defensa se acercaban al 1,5 % del PIB en 2014, el ritmo operativo de Francia en el exterior se aceleró. Entre 1991 y 2022, las fuerzas francesas llevaron a cabo grandes intervenciones en la antigua Yugoslavia (UNPROFOR, IFOR/SFOR y KFOR), Costa de Marfil (Operación Licorne, 2002–2015), Afganistán (ISAF/Operación Pamir, 2001–2014), Libia (Operación Harmattan, 2011), Malí y el conjunto del Sahel (Operación Serval en 2013 y Operación Barkhane de 2014 a 2022), la República Centroafricana (Operación Sangaris, 2013–2016) e Irak y Siria (Operación Chammal desde 2014). ^[7]

En las finanzas públicas francesas, las operaciones exteriores se financian mediante el concepto de «coste incremental» (surcoût OPEX): el gasto adicional que genera el despliegue de tropas y material en un teatro extranjero por encima del coste básico de su guarnición en tiempo de paz en la Francia metropolitana. Estos sobrecostes comprenden las primas por riesgo de combate y los complementos por servicio en el extranjero (Indemnité de sujétions pour service à l’étranger), el transporte estratégico aéreo y marítimo, la infraestructura en el teatro de operaciones, el combustible, la munición consumida y las adquisiciones urgentes de vehículos blindados y equipos contra artefactos explosivos improvisados.

Durante décadas, la ley anual de presupuestos inicial (Loi de finances initiale, o LFI) dotó sistemáticamente por debajo de lo necesario estos costes. A comienzos de los años dos mil, los presupuestos iniciales asignaban a menudo cantidades nulas o simbólicas a las OPEX, e incluso con la LPM 2014–2019 la dotación presupuestaria anual quedó fijada en 450 millones de euros, en un momento en que el gasto real anual en OPEX alcanzaba habitualmente entre 1.100 y 1.300 millones de euros a causa de las operaciones Barkhane y Chammal. ^[8]

Las auditorías de la Cour des comptes y los rescates por solidaridad interministerial#

Esta brecha estructural de entre 600 y 800 millones de euros anuales debía cerrarse cada otoño mediante decretos de anticipo (décrets d’avance) y leyes de presupuestos rectificativas de final de año (lois de finances rectificatives). Con arreglo a un mecanismo recogido en el artículo 4 de las LPM 2009–2014 y 2014–2019, cualquier exceso de las OPEX sobre la dotación presupuestaria inicial debía cubrirse, en teoría, mediante la «solidaridad interministerial», que obligaba a los ministerios civiles a ceder créditos no ejecutados, mientras que el Ministerio de las Fuerzas Armadas seguía teniendo que asumir su parte proporcional (aproximadamente entre el 15 % y el 25 % del exceso) cancelando o aplazando el mantenimiento previsto del material y las entregas de armamento.

En una auditoría temática de referencia publicada en noviembre de 2016 y en los posteriores informes anuales de ejecución presupuestaria, la Cour des comptes (Tribunal de Cuentas) criticó con dureza esta arquitectura presupuestaria. El Tribunal demostró que fijar sistemáticamente la dotación inicial de las OPEX cientos de millones de euros por debajo de los compromisos en curso, perfectamente previsibles, en el Sahel y el Levante vulneraba el principio constitucional de sinceridad presupuestaria (sincérité budgétaire) establecido por la Ley Orgánica relativa a las Leyes de Presupuestos de 2001 (LOLF). Además, la Cour des comptes señaló que la contabilidad oficial de las OPEX excluía los costes de capital ocultos y a largo plazo de la guerra en el desierto: la arena, el calor extremo y la intensidad de las horas de vuelo desgastaban prematuramente helicópteros, aviones de transporte táctico y vehículos blindados, lo que generaba un enorme retraso en la regeneración de material dentro del presupuesto de mantenimiento de las fuerzas armadas.

El choque estratégico de 2022 y la LPM 2024–2030 de 413.300 millones#

La reparación gradual de las finanzas militares francesas comenzó con la LPM 2019–2025, que elevó la dotación inicial anual para las OPEX y las misiones interiores (MISSINT) de 450 millones de euros en 2017 a 1.100 millones en 2020, poniendo freno a la depredadora canibalización de los programas de equipamiento. Sin embargo, la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia el 24 de febrero de 2022 trastocó de raíz el paradigma expedicionario de la posguerra fría.

Ante el regreso de la guerra industrial de alta intensidad a Europa, la persistente inflación de la energía y las materias primas y el agotamiento de las reservas de munición transferidas a Ucrania, el presidente Emmanuel Macron anunció una revisión estratégica integral. Promulgada el 1 de agosto de 2023 (Ley n.º 2023-703), la Loi de programmation militaire 2024–2030 programó 413.300 millones de euros de gasto en defensa a lo largo de siete años (400.000 millones en créditos presupuestarios básicos más 13.300 millones en ingresos extrapresupuestarios y ventas de activos), un aumento nominal del 40 % respecto del programa anterior 2019–2025 (295.000 millones).

Según la trayectoria 2024–2030, los créditos anuales de defensa aumentan entre 3.000 y 4.300 millones de euros al año para situar el esfuerzo de defensa de Francia por encima de la referencia de la OTAN del 2,0 % del PIB entre 2025 y 2027, hasta alcanzar los 69.000 millones anuales en 2030. Además de modernizar la disuasión nuclear, reponer las reservas de artillería y misiles con arreglo a una doctrina de adquisiciones de «economía de guerra» (économie de guerre) y blindar una dotación anual de 800 millones de euros para OPEX/MISSINT respaldada por un estricto reparto interministerial de cargas, la LPM 2024–2030 cerró formalmente las tres décadas del dividendo de la paz francés de la posguerra fría.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Jean-François Bureau, «La réforme militaire en France : une mutation identitaire,» Politique étrangère, 1997. Investigación Académica Arbitrada
2. Nils Andersson, «La politique militaire de la France entre défense et interventionnisme,» Recherches Internationales, 2014. Investigación Académica Arbitrada
3. Dominique Moïsi, «De Mitterrand à Chirac,» Politique étrangère, 1995. Investigación Académica Arbitrada
4. Fabien Cardoni, «La programmation au service du gaullisme militaire,» Éditions de la Sorbonne, 2022. Investigación Académica Arbitrada
5. Oksana Mitrofanova, «La coopération militaire entre la France et l’Ukraine,» Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2024. Investigación Académica Arbitrada
6. Erwan Lelièvre, «Loi de programmation militaire : vers une nouvelle réalité de la guerre pour la défense française ?,» The Conversation, 2023. Investigación Académica Arbitrada
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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