Le sauvetage de Bankia en Espagne en 2012, le scandale des « preferentes » et le plan de sauvetage du MES de 41,3 milliards d’euros

En mai 2012, moins de dix mois après avoir célébré une introduction en bourse de 3,09 milliards d’euros commercialisée dans des milliers d’agences bancaires de quartier comme un symbole de la résilience financière espagnole, Bankia s’effondrait pour devenir le plus grand sauvetage d’entreprise de l’histoire de l’Espagne. Créé fin 2010 par la fusion forcée de sept caisses d’épargne régionales (cajas de ahorros) menées par Caja Madrid et Bancaja sous la direction de l’ancien directeur général du Fonds monétaire international Rodrigo Rato, le groupe BFA-Bankia avait accumulé des dizaines de milliards d’euros de prêts en défaut consentis à des promoteurs immobiliers pendant la décennie de boom de la construction en Espagne. Lorsque l’auditeur Deloitte refusa de certifier les comptes 2011 du groupe, un bénéfice annoncé de 309 millions d’euros se transforma du jour au lendemain en une perte nette retraitée de 2,98 milliards d’euros. La recapitalisation publique de BFA-Bankia qui en résulta, à hauteur de 22,4 milliards d’euros, piégea des centaines de milliers de petits épargnants détenant des titres hybrides perpétuels appelés participaciones preferentes, poussa les rendements des obligations souveraines espagnoles au-dessus de 7 pour cent et contraignit Madrid à tirer 41,33 milliards d’euros de prêts de sauvetage de la zone euro auprès du Mécanisme européen de stabilité (MES), tout en créant la « banque de défaisance » SAREB. ^[1]

Des cajas politisées et la fusion froide de BFA-Bankia en 2010#

Pendant des décennies avant la crise financière mondiale de 2008, le paysage financier espagnol était partagé entre des banques commerciales diversifiées à l’international — menées par Santander et BBVA — et quarante-cinq caisses d’épargne régionales, ou cajas de ahorros, qui détenaient environ la moitié de l’ensemble des dépôts et des prêts hypothécaires du pays. Structurées juridiquement comme des fondations caritatives non cotées plutôt que comme des sociétés par actions, les cajas ne pouvaient pas émettre d’actions ordinaires pour élargir leur base de fonds propres. En lieu et place, leurs conseils d’administration et leurs assemblées générales étaient contrôlés par des responsables politiques régionaux, des conseillers municipaux, des représentants syndicaux et des intérêts économiques locaux. ^[2]

Pendant la longue expansion qui a suivi l’entrée de l’Espagne dans la zone euro en 1999, les taux d’intérêt historiquement bas de la Banque centrale européenne ont alimenté un gigantesque boom de l’immobilier et de la construction en Espagne. Entre 2000 et 2007, les cajas se sont agressivement développées au-delà de leurs provinces d’origine traditionnelles, finançant des complexes balnéaires, des acquisitions foncières spéculatives et des projets d’infrastructure régionaux politiquement favorisés, comme la Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valence et l’aéroport de Castellón. Lorsque la bulle immobilière a éclaté en 2008 et que le chômage espagnol a bondi au-dessus de 20 pour cent, les promoteurs ont fait défaut en masse, laissant les caisses d’épargne assises sur de vastes stocks de lotissements inachevés et de prêts fonciers non performants. ^[3]

Plutôt que de liquider immédiatement les établissements insolvables, la Banque d’Espagne (Banco de España) a encouragé les caisses d’épargne fragiles à se regrouper au sein de systèmes institutionnels de protection (Sistemas Institucionales de Protección, ou SIP) — familièrement appelés « fusions froides » (fusiones frías) —, qui mutualisaient la solvabilité des bilans tout en permettant aux cajas constitutives de conserver temporairement leurs conseils locaux. Le 3 décembre 2010, la plus importante de ces consolidations a réuni sept caisses d’épargne en difficulté au sein d’une nouvelle société holding mère, Banco Financiero y de Ahorros (BFA). La madrilène Caja Madrid dominait le groupe avec une participation de 52,06 pour cent, rejointe par la valencienne Bancaja avec 37,7 pour cent et cinq établissements plus petits : Caja Insular de Canarias, Caixa Laietana, Caja de Ávila, Caja Segovia et Caja Rioja. Pour aider ce colosse fusionné à respecter les ratios réglementaires, le fonds public de restructuration bancaire espagnol, le Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), a injecté 4,465 milliards d’euros dans BFA par le biais d’actions de préférence convertibles assorties d’un coupon de 7,75 pour cent. ^[4]

Le piège des participaciones preferentes#

Bien avant l’intervention de l’État, les caisses d’épargne espagnoles s’étaient appuyées sur un mécanisme de financement de détail périlleux pour masquer l’érosion de leurs fonds propres de base (Tier 1) : les participaciones preferentes (actions privilégiées) et la dette subordonnée perpétuelle. Selon les règles bancaires européennes, les titres hybrides perpétuels qui absorbaient les pertes avant les créanciers de rang supérieur et permettaient à l’émetteur d’annuler le paiement des coupons sans déclencher de défaut comptaient comme des fonds propres réglementaires. Bien que conçus pour des pupitres obligataires institutionnels sophistiqués, capables de valoriser des options intégrées complexes, les cajas espagnoles ont vendu plus de 30 milliards d’euros de ces instruments directement par le biais des réseaux d’agences de détail entre 1999 et 2011. Rien qu’en mai 2009, Caja Madrid a placé 3 milliards d’euros de preferentes aux guichets de ses agences en quelques semaines. ^[5]

Dans l’ensemble du système bancaire espagnol, plus de 700 000 petits épargnants — dont environ 300 000 clients au sein des sept cajas qui ont formé BFA-Bankia et des centaines de milliers d’autres chez CatalunyaCaixa et Novacaixagalicia — ont placé les économies de toute une vie dans des preferentes et de la dette subordonnée. Les directeurs d’agence, soumis à des quotas de vente stricts, commercialisaient couramment ces instruments auprès de retraités âgés, de petits commerçants et même de déposants analphabètes ou atteints de troubles cognitifs, en les présentant comme des « dépôts à terme » (plazos fijos) sûrs et à haut rendement, qui pouvaient être remboursés sous quarante-huit heures. ^[6]

L’illusion de liquidité était entretenue par des plateformes secondaires internes, notamment le marché obligataire AIAF, où les banques émettrices appariaient elles-mêmes les ordres d’achat et de vente à 100 pour cent de la valeur nominale, prêtant souvent des liquidités à un client pour acheter les preferentes d’un autre qui souhaitait sortir. Fin 2011, lorsque le régulateur espagnol des marchés financiers, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), a ordonné aux banques de cesser de soutenir artificiellement des prix au pair supérieurs à la valeur réelle de marché, le marché secondaire interne s’est figé du jour au lendemain. Des centaines de milliers de retraités ont découvert que leurs économies étaient bloquées dans des titres perpétuels et non assurés, dont la valeur de marché s’était effondrée de plus de la moitié et dont les coupons étaient suspendus dès que les banques enregistraient des pertes. ^[7]

L’introduction en bourse de juillet 2011 et l’effondrement comptable de mai 2012#

Début 2011, confronté à des exigences de fonds propres durcies à la suite des turbulences de la dette souveraine européenne, Rodrigo Rato — qui avait pris la présidence de Caja Madrid en janvier 2010 avant de diriger BFA-Bankia — a conçu une scission en deux banques. BFA a transféré son réseau d’agences, ses dépôts de détail et ses prêts commerciaux performants dans une filiale opérationnelle nouvellement créée baptisée Bankia, tout en conservant les expositions les plus toxiques — terrains saisis et crédits aux promoteurs immobiliers — au sein de la société mère non cotée, BFA. ^[8]

Même avec cette ségrégation des bilans, les investisseurs institutionnels internationaux ont renâclé devant les fourchettes de valorisation initiales proposées pour l’introduction de l’action Bankia. Déterminée à éviter une nationalisation directe par l’État au titre des décrets bancaires de 2011, Bankia a abaissé son prix d’offre à 3,75 euros par action — soit une forte décote de 74 pour cent par rapport à la valeur comptable déclarée — et s’est de nouveau tournée vers ses propres déposants de détail. Soutenus par une campagne de publicité télévisée à l’échelle nationale proclamant « Commençons par les principes » (Empecemos por los principios), les employés des agences ont vendu environ 60 pour cent de l’introduction à près de 350 000 petits investisseurs et clients particuliers. Le 20 juillet 2011, Bankia a fait ses débuts à la Bourse de Madrid, levant 3,09 milliards d’euros.

Le triomphe a duré moins de dix mois. Alors que l’Espagne sombrait dans une grave récession à double creux fin 2011 et début 2012, le ministre de l’Économie du Premier ministre fraîchement élu Mariano Rajoy, Luis de Guindos, a promulgué le décret-loi royal 2/2012 en février 2012, imposant 50 milliards d’euros de dépréciations et de provisions immobilières à l’échelle du système. En mars 2012, BFA-Bankia a soumis à la CNMV des résultats financiers 2011 non audités faisant état d’un bénéfice net de 309 millions d’euros (297 millions d’euros après ajustements). Dans les coulisses, toutefois, l’auditeur externe Deloitte — représenté par l’associé responsable de la mission, Francisco Celma — a refusé d’émettre une opinion d’audit, avertissant à la fois la Banque d’Espagne et le ministère de l’Économie que la valorisation par BFA de sa participation dans Bankia et de son portefeuille immobilier était intenable.

Fin avril 2012, le Fonds monétaire international a publié un rapport du Programme d’évaluation du secteur financier (FSAP) avertissant spécifiquement de l’existence d’un grand groupe bancaire espagnol non nommé dont la vulnérabilité faisait peser une menace systémique sur la nation tout entière. Sous la pression intense du ministère de l’Économie, Rodrigo Rato a démissionné le 7 mai 2012, cédant la présidence à l’ancien directeur général de BBVA, José Ignacio Goirigolzarri. Deux jours plus tard, le 9 mai 2012, le gouvernement espagnol a nationalisé le groupe en ordonnant au FROB de convertir ses 4,465 milliards d’euros d’actions de préférence en 100 pour cent des actions ordinaires avec droit de vote de BFA, donnant à l’État une participation majoritaire de 45 pour cent dans Bankia.

Le soir du 25 mai 2012, après avoir suspendu la cotation de l’action Bankia à 1,57 euro, Goirigolzarri a dévoilé les comptes audités. Le bénéfice de 309 millions d’euros annoncé par Bankia pour 2011 a été retraité en une perte nette de 2,979 milliards d’euros (les pertes consolidées avant impôt de BFA-Bankia atteignant 3,318 milliards d’euros), et le nouveau conseil a demandé 19,0 milliards d’euros de capitaux publics supplémentaires immédiats — en plus de l’injection antérieure de 4,465 milliards d’euros du FROB — afin de combler un trou de 24,7 milliards d’euros de fonds propres réglementaires.

Le sauvetage du MES de 41,3 milliards d’euros, la SAREB et l’heure des comptes judiciaires#

L’ampleur même du sauvetage public total de Bankia, à hauteur de 22,4 milliards d’euros, a déclenché une boucle infernale immédiate entre l’État et les banques. Parce que le Trésor espagnol ne disposait pas de 19 milliards d’euros de liquidités disponibles et proposait d’injecter des obligations du FROB que Bankia aurait mises en gage pour obtenir des liquidités auprès de la Banque centrale européenne — une manœuvre que la BCE a promptement rejetée —, les investisseurs se sont débarrassés des obligations d’État espagnoles. En juin 2012, le rendement de l’obligation souveraine espagnole à dix ans a franchi le seuil des 7 pour cent, l’écart de risque par rapport aux Bunds allemands dépassant 550 points de base.

Le 9 juin 2012, l’Espagne a officiellement demandé une assistance financière européenne pour recapitaliser son secteur bancaire. En vertu d’un protocole d’accord signé le 20 juillet 2012 avec la Commission européenne, la BCE et le FMI, les ministres des Finances de la zone euro ont autorisé une ligne de crédit pouvant atteindre 100 milliards d’euros. À la suite d’un test de résistance ascendant portant sur 14 groupes bancaires, réalisé par Oliver Wyman et ayant mis en évidence un déficit sectoriel agrégé de 53,75 milliards d’euros, le Mécanisme européen de stabilité (MES) nouvellement opérationnel a versé au total 41,33 milliards d’euros au FROB — 39,47 milliards d’euros en décembre 2012 et 1,86 milliard d’euros en février 2013. Sur cette somme, près de 37 milliards d’euros sont allés aux quatre groupes de caisses d’épargne nationalisés du « groupe 1 » : BFA-Bankia (qui a reçu 17,959 milliards d’euros en obligations du MES, portant son injection directe de capital public à 22,424 milliards d’euros), Catalunya Banc, NCG Banco et Banco de Valencia.

Comme condition stricte du sauvetage européen, l’Espagne a créé une société externe de gestion d’actifs — la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB), largement connue sous le nom de « banque de défaisance » —, capitalisée à hauteur de 2,19 milliards d’euros par le MES/FROB et par les contributions de banques privées. En décembre 2012, les banques nationalisées du groupe 1 ont transféré à la SAREB des dizaines de milliards d’euros de prêts toxiques aux promoteurs et de logements saisis, avec de fortes décotes dépassant en moyenne 50 pour cent ; à elle seule, BFA-Bankia a cédé des actifs immobiliers en échange de 22,3 milliards d’euros d’obligations seniors de la SAREB garanties par l’État.

Les règles européennes relatives aux aides d’État imposaient aussi un sévère « partage du fardeau » aux détenteurs existants d’actions et de dette hybride. Début 2013, Bankia a réduit la valeur nominale au pair de ses actions de 2,00 euros à 0,01 euro et a procédé à un regroupement d’actions au taux de 100 pour 1, anéantissant de fait les 350 000 actionnaires de détail de l’introduction de 2011. Simultanément, les détenteurs de preferentes de BFA-Bankia ont subi des décotes obligatoires de 38 pour cent en moyenne (et jusqu’à 46 pour cent sur certaines séries) avant que leurs soldes restants ne soient convertis de force en actions Bankia nouvellement émises.

Les retombées sociales et judiciaires ont remodelé la jurisprudence espagnole. Des retraités preferentistas ont manifesté dans la rue, soufflant dans des sifflets et tapant sur des casseroles devant les agences Bankia à travers l’Espagne. Dans deux arrêts marquants rendus le 27 janvier 2016, la Cour suprême espagnole (Tribunal Supremo) a annulé les achats par des particuliers d’actions de l’introduction en bourse de Bankia de 2011, jugeant que le prospectus contenait de graves inexactitudes comptables qui viciaient le consentement des investisseurs ; Bankia a été contrainte de provisionner 1,84 milliard d’euros pour rembourser intégralement, avec intérêts, les acheteurs particuliers de l’introduction, parallèlement à des mécanismes d’arbitrage distincts garantis par l’État qui ont restitué des milliards aux détenteurs de preferentes floués. Si l’Audience nationale espagnole (Audiencia Nacional) a acquitté Rato et trente-trois coaccusés des accusations de fraude pénale liées à l’introduction en bourse en septembre 2020, au motif que la fusion et la cotation avaient été approuvées par la Banque d’Espagne et la CNMV, Rato avait déjà été condamné à quatre ans et demi de prison en 2017 dans le scandale des « cartes noires » (tarjetas black), portant sur 12 millions d’euros de dépenses personnelles non déclarées par des dirigeants de Caja Madrid et de Bankia. En mars 2021, CaixaBank a absorbé Bankia dans le cadre d’une fusion entièrement par échange d’actions, faisant disparaître la marque Bankia tout en laissant à l’État espagnol une participation minoritaire et une perte nette pour le contribuable estimée par la Banque des règlements internationaux et la Banque d’Espagne à plus de 17 milliards d’euros pour le seul sauvetage de BFA-Bankia.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Lakshimi Swaminathan, « Spain: BFA-Bankia Group Restructuring, 2012, » Journal of Financial Crises (Yale Program on Financial Stability), Vol. 6, Iss. 1, 2024. Recherche académique évaluée
2. European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs, « The Financial Sector Adjustment Programme for Spain, » European Economy Occasional Papers No. 118, October 2012. Institution financière internationale
3. European Stability Mechanism, « How much financial assistance did the ESM provide to Spain?, » European Stability Mechanism (ESM), 2023. Institution financière internationale
4. European Stability Mechanism, « ESM approves €3 billion early repayment from Spain, » European Stability Mechanism, 2018-05-25. Institution financière internationale
5. Íñigo de Barrón, « The bank that brought about a bailout, » El País English, 2012-06-12. Référence historique et financière
6. Reyes Rincón, « Ex-IMF chief Rodrigo Rato acquitted over Bankia IPO fiasco, » El País English, 2020-09-29. Institution financière internationale
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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