Continental Illinois (1984) et les origines du concept de banque « trop grande pour faire faillite »

En mai 1984, la Continental Illinois National Bank and Trust Company — septième banque commerciale des États-Unis, détenant environ 40 milliards de dollars d’actifs — a subi une panique bancaire électronique à grande vitesse qui a vidé près de 30 % de son financement en dix jours ^[1][3]. Empêchée par la législation de l’Illinois sur le unit banking d’exploiter un réseau d’agences de détail, la banque de Chicago avait financé une expansion agressive, à la fin des années 1970, vers les prêts aux entreprises et au secteur de l’énergie en empruntant massivement sur les marchés de gros non assurés et sur le marché des eurodollars, laissant 85 % de ses dépôts sans assurance ^[1][3]. Lorsque les pertes sur crédits liées à la faillite, en 1982, de la Penn Square Bank d’Oklahoma et à la dette souveraine latino-américaine ont érodé la confiance des marchés, les créanciers étrangers et institutionnels ont retiré des milliards de dollars par virement ^[1][3]. Craignant qu’un effondrement désordonné ne fasse tomber des dizaines de banques correspondantes et ne déclenche des paniques sur d’autres grands établissements financiers, la Réserve fédérale et la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) ont monté un sauvetage sans précédent — garantissant l’ensemble des déposants et créanciers non assurés, injectant 2 milliards de dollars de capitaux provisoires et prenant finalement une participation publique de 80 %, ce qui a popularisé l’expression « too big to fail » (trop grande pour faire faillite) ^[1][2][3].

Les contraintes du unit banking et la doctrine d’essentialité (1933-1980)#

La vulnérabilité structurelle de Continental Illinois à une panique de gros trouvait sa source dans le droit bancaire de l’Illinois et dans la longue histoire de l’intervention fédérale dans le Midwest ^[1][3]. Pendant la Grande Dépression, en 1933, Continental avait reçu une injection directe de capitaux publics de la part de la Reconstruction Finance Corporation (RFC) fédérale, après que les autorités eurent conclu que sa faillite dévasterait les communautés agricoles, les entreprises et les petites banques correspondantes de toute la région ^[1].

Pendant le demi-siècle suivant, l’Illinois est resté un État strictement attaché au unit banking, interdisant aux banques commerciales d’exploiter des réseaux d’agences nationaux et limitant chaque banque à son siège principal et à deux installations proches, situées dans un rayon de 1 500 pieds et 3 500 yards ^[1][3]. Comme Continental ne pouvait ouvrir d’agences de banlieue ou à l’échelle de l’État pour collecter des dépôts de détail stables et assurés au niveau fédéral auprès des épargnants, la banque finançait son bilan par les marchés monétaires de gros — en émettant de gros certificats de dépôt négociables, en empruntant des fonds fédéraux au jour le jour et en puisant dans les dépôts en eurodollars offshore des investisseurs institutionnels européens et japonais ^[1][3].

Parallèlement, la politique fédérale de résolution bancaire a évolué sous l’empire du Federal Deposit Insurance Act de 1950 et de son amendement de 1951, qui a créé la « doctrine d’essentialité » ^[2]. En vertu de la loi, la FDIC était tenue de résoudre une banque défaillante par le remboursement des dépôts ou par une fusion assistée moins coûteuse, à moins que son conseil ne détermine que le maintien en activité de la banque était « essentiel pour fournir un service bancaire adéquat à la communauté » ^[2][3]. Entre 1970 et 1984, la FDIC a résolu environ 72 % des faillites de banques commerciales par des acquisitions assistées ^[2]. Toutefois, lorsqu’une banque défaillante était importante et que les lois d’un État interdisant les succursales ou la banque interétatique empêchaient un concurrent sain de la reprendre, les régulateurs étiraient le mot « communauté » jusqu’à couvrir des marchés métropolitains ou nationaux entiers — invoquant la doctrine d’essentialité pour renflouer la Bank of the Commonwealth de Détroit (1,2 milliard de dollars) en 1972 et la First Pennsylvania Bank de Philadelphie (9 milliards de dollars) en 1980 ^[2][3].

La course aux prêts énergétiques et le choc Penn Square (1976-1983)#

Au milieu des années 1970, Continental Illinois s’est lancée dans une stratégie visant à devenir le premier prêteur commercial et industriel des États-Unis ^[1][3]. Entre 1977 et 1981, le ratio prêts/actifs de Continental est passé de 57,9 % à 68,8 % — le plus élevé parmi les dix plus grandes banques américaines — tandis que son rendement moyen des capitaux propres atteignait 14,35 %, juste derrière Morgan Guaranty ^[3]. Les magazines financiers louaient la direction de Continental, alors même que ses concurrents observaient que la banque gagnait des parts de marché auprès des entreprises par une tarification inférieure au marché et une prise de risque agressive dans le secteur en plein essor du pétrole et du gaz ^[1][3].

Cette croissance dissimulait de graves défaillances du contrôle interne. Dès 1981, Continental avait acheté pour plus d’un milliard de dollars de participations à des prêts pétroliers et gaziers initiés par la Penn Square Bank, un prêteur d’Oklahoma City en pleine expansion et réputé pour la laxité de ses pratiques d’octroi ^[1][3][5]. Une note interne rédigée par un employé de la division pétrole et gaz de Continental avertissait que les problèmes de crédit du portefeuille Penn Square passaient inaperçus et appelait à des mesures correctives immédiates, mais la direction générale et les examinateurs fédéraux de l’Office of the Comptroller of the Currency (OCC) n’ont pas réussi à enrayer ces achats ^[1][3].

Le 5 juillet 1982, la Penn Square Bank a fait faillite avec 484 millions de dollars d’actifs inscrits au bilan ^[2][3]. Une fraude généralisée, une tenue de comptes chaotique et d’importantes ventes de prêts hors bilan ayant rendu impossible, pour la FDIC, l’estimation des engagements conditionnels en vue d’une fusion assistée, les régulateurs ont fermé Penn Square par un remboursement direct des dépôts — contraignant les déposants non assurés à subir des pertes immédiates et faisant de Penn Square le plus important remboursement bancaire de la période 1970-1984 ^[2][3]. Pour Continental Illinois, l’effondrement de Penn Square fut catastrophique : des centaines de millions de dollars de participations énergétiques sont devenues non performantes, aux côtés de prêts aux entreprises en difficulté consentis à des emprunteurs tels que Nucorp Energy et International Harvester ^[3]. Au premier trimestre 1984, les prêts non performants de Continental avaient atteint un record de 2,3 milliards de dollars, et seule la vente ponctuelle de sa division rentable de cartes de crédit à Chemical Bank pour 157 millions de dollars a évité une perte nette trimestrielle ^[3].

La panique électronique de mai 1984 et le sauvetage fédéral provisoire#

Comme Penn Square avait été résolue par un remboursement imposant des décotes aux déposants non assurés, les investisseurs institutionnels du marché monétaire savaient que leurs fonds placés chez Continental seraient en péril en cas de faillite de la banque ^[3][4]. Au printemps 1984, seuls 15 % des dépôts de Continental étaient couverts par le plafond fédéral d’assurance de 100 000 dollars ; les 85 % restants se composaient de gros certificats de gros non assurés, d’eurodollars et de soldes correspondants ^[1].

Aux alentours du 7 mai 1984, des rumeurs ont balayé les salles de marché de Tokyo, Londres et New York, selon lesquelles Continental glissait vers la faillite ou un rachat forcé ^[1][3]. Le 9 mai, Reuters a interrogé la banque sur les rumeurs de faillite, et des investisseurs institutionnels — dont des déposants étrangers en eurodollars et la Chicago Board of Trade Clearing Corporation — ont commencé à virer leurs fonds hors de la banque ^[3]. Dans un écart extraordinaire par rapport à sa politique habituelle, le 10 mai, l’OCC a publié un communiqué démentant les rumeurs selon lesquelles il cherchait à sauver Continental, mais ce communiqué n’a pas réussi à endiguer les retraits ^[3].

En dix jours de bourse, la panique électronique à grande vitesse a vidé près de 30 % du financement de Continental (plus de 10 milliards de dollars) ^[1][3]. Le vendredi 11 mai, Continental a été contrainte d’emprunter 3,6 milliards de dollars au guichet d’escompte de la Réserve fédérale de Chicago pour conserver sa liquidité, et une ligne de crédit privée de 4,5 milliards de dollars, mise en place durant le week-end avec 16 grandes banques, s’est vite révélée insuffisante lorsque les banques correspondantes nationales se sont jointes à la panique ^[2][3].

Face à l’effondrement imminent de la septième banque du pays — qui détenait des comptes correspondants pour plus de 2 000 établissements plus petits, dont 179 banques exposées à Continental à hauteur d’au moins 50 % de leurs fonds propres — la FDIC, la Réserve fédérale et l’OCC ont annoncé un dispositif de sauvetage provisoire conjoint le 17 mai 1984 ^[1][2][3] :

• Garantie intégrale des créanciers : Invoquant la doctrine d’essentialité, la FDIC a pris la mesure sans précédent de garantir publiquement que tous les déposants et créanciers ordinaires de Continental seraient intégralement protégés, indépendamment du plafond légal d’assurance de 100 000 dollars ^[2][3].
• Apport de capitaux de 2 milliards de dollars : La FDIC et un consortium de banques commerciales ont injecté 2 milliards de dollars de titres subordonnés (1,5 milliard de la FDIC et 500 millions souscrits par des banques privées) au taux des bons du Trésor à un an majoré de 100 points de base ^[2][3].
• Lignes de liquidité de la Réserve fédérale et privées : La Réserve fédérale s’est engagée à répondre à tout besoin de liquidité extraordinaire au guichet d’escompte, tandis qu’un syndicat de 24 grandes banques commerciales américaines a fourni une facilité de financement à court terme de 5,3 à 5,5 milliards de dollars ^[1][2][3].

Nationalisation permanente, retombées au Congrès et FDICIA (1984-1994)#

Le dispositif provisoire du 17 mai a ralenti la panique, mais les retraits de financement de gros ont repris durant l’été 1984, tandis que les régulateurs passaient deux mois à chercher en vain une banque nationale ou étrangère saine disposée à reprendre Continental ^[1][3]. Même après que la législature de l’Illinois eut adopté une loi d’urgence autorisant une acquisition par un établissement hors de l’État, les grandes banques des centres financiers ont rechigné à assumer les pertes non chiffrées de Continental sur ses prêts énergétiques ^[3][4].

Le 26 juillet 1984, les régulateurs fédéraux ont annoncé un plan de résolution permanent qui a, de fait, nationalisé la banque ^[1][3]. Dans le cadre de ce plan permanent, la FDIC a racheté pour 4,5 milliards de dollars de prêts en difficulté à Continental (déclenchant une passation en pertes d’un milliard de dollars), injecté un milliard de dollars de fonds propres frais en acquérant des actions de préférence dans la société mère, Continental Illinois Corporation, et pris à sa charge la dette de plusieurs milliards de dollars contractée par Continental auprès de la Réserve fédérale de Chicago ^[1][3]. En contrepartie, la FDIC a pris une participation de 80 % au capital de la société mère, anéanti l’essentiel de la valeur détenue par les actionnaires existants et renvoyé les hauts dirigeants ainsi que le conseil d’administration de Continental ^[1][3]. La FDIC a finalement estimé sa perte nette sur la résolution de Continental à environ 1,1 milliard de dollars — soit près de 3 % des actifs de la banque — avant que l’établissement assaini et restructuré ne soit vendu à BankAmerica Corporation en 1994 ^[1][3].

En septembre 1984, le sous-comité bancaire de la Chambre des représentants chargé de la supervision, de la réglementation et de l’assurance des institutions financières a tenu des auditions pour comprendre pourquoi les régulateurs avaient protégé les créanciers de gros non assurés de Continental quelques mois seulement après avoir imposé des pertes aux déposants non assurés de Penn Square et de plus petites banques en faillite ^[3][5]. Lorsque le Comptroller of the Currency C. Todd Conover a reconnu, sous le feu des questions, que les autorités fédérales ne pouvaient autoriser la faillite d’aucune des 11 plus grandes banques de centre financier du pays par un remboursement des dépôts, le représentant Stewart B. McKinney fit remarquer que les régulateurs avaient créé une nouvelle catégorie d’établissement — « too big to fail » ^[3][5]. La vive réaction suscitée par le sauvetage de Continental a conduit le Congrès à adopter le Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act de 1991 (FDICIA), qui a abrogé la doctrine d’essentialité à portée illimitée, imposé des résolutions « au moindre coût » faisant peser des pertes sur les créanciers non assurés et restreint les futurs renflouements de banques en activité à des déterminations formelles de risque systémique approuvées par la Réserve fédérale, la FDIC et le secrétaire au Trésor ^[2][3].

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Jonathan Rose, « Continental Illinois: A Bank That Was Too Big to Fail, » Federal Reserve History, 2023-05-15. Banque centrale / Autorité monétaire
2. George C. Nurisso and Edward S. Prescott, « The 1970s Origins of Too Big to Fail, » Economic Commentary (Federal Reserve Bank of Cleveland), No. 2017-17, 2017-10-18. Banque centrale / Autorité monétaire
3. Federal Deposit Insurance Corporation, « Continental Illinois and ‘Too Big to Fail’ (Chapter 7), » History of the Eighties: Lessons for the Future, Vol. 1, 1997. Archives d’État / Document officiel
4. Herbert L. Baer and Christine A. Pavel, « Does Regulation Drive Innovation?, » Economic Perspectives (Federal Reserve Bank of Chicago), Vol. 10, Iss. 5, 1986. Banque centrale / Autorité monétaire
5. U.S. House Committee on Banking, Finance and Urban Affairs, « The Financial Performance of Continental Illinois National Bank: A Chronology and Peer Group Evaluation (Staff Report), » 98th Congress, 2nd Session (FRASER), 1984-09-17. Référence historique et financière
6. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
7. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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