Neuf zéros en quinze ans : le Plan Austral de l’Argentine et l’hyperinflation de 1989

Le soir du 14 juin 1985, le président argentin Raúl Alfonsín et son ministre de l’Économie, Juan Vital Sourrouille, s’adressèrent à la nation à la télévision pour annoncer ce qu’Alfonsín appela une « économie de guerre » contre l’inflation chronique. Par le décret présidentiel 1.096/85, le gouvernement argentin gela du jour au lendemain les salaires, les tarifs des services publics et les prix industriels, s’engagea à cesser de faire tourner la planche à billets de la banque centrale au profit du Trésor et supprima le Peso Argentino, vieux de deux ans à peine, au profit d’une toute nouvelle monnaie : l’Austral, valant 1 000 Pesos Argentinos. C’était la troisième fois en quinze ans que la Banque centrale de la République argentine (BCRA) amputait la monnaie légale de plusieurs zéros. Mis bout à bout, le Peso Ley 18.188 de 1970 (deux zéros), le Peso Argentino de 1983 (quatre zéros) et l’Austral de 1985 (trois zéros) faisaient qu’un seul austral valait un milliard (10⁹) de Pesos Moneda Nacional d’avant 1970. ^[1]

Pendant près d’un an, le Plan Austral, d’inspiration hétérodoxe, sembla avoir brisé l’inflation inertielle sans provoquer de profonde dépression industrielle. Mais ni les changements d’unité monétaire ni d’ingénieux barèmes de désindexation ne pouvaient remplacer durablement la solvabilité budgétaire. Lorsque les prix à l’exportation fléchirent, que les déficits des entreprises publiques se creusèrent et que les engagements rémunérés de la banque centrale elle-même firent boule de neige jusqu’à former un déficit « quasi budgétaire » incontrôlable, la stabilisation s’effondra. Entre février et juillet 1989, une attaque spéculative contre l’austral porta l’inflation mensuelle des prix à la consommation à 196,6 % en juillet 1989 et l’inflation annuelle cumulée à 3 079,5 %, déclenchant des émeutes dans les supermarchés du Grand Buenos Aires et de Rosario et contraignant Alfonsín à transmettre la présidence à Carlos Menem cinq mois avant l’échéance prévue. ^[2]

Du Peso Ley 18.188 à la tablita de Martínez de Hoz (1970-1981)#

Pendant les quatre-vingt-huit années qui suivirent l’unification monétaire de 1881, l’Argentine commerça en Peso Moneda Nacional (m$n). L’expansion budgétaire d’après-guerre, les goulets d’étranglement chroniques de la balance des paiements et les luttes répétées pour le partage du revenu entre exportateurs agricoles, industriels urbains protégés et syndicats rongèrent peu à peu le pouvoir d’achat de la monnaie. Après une inflation annuelle moyenne d’environ 25 à 30 % dans les années 1950 et 1960, le gouvernement militaire du général Juan Carlos Onganía promulgua le 15 avril 1969 la loi 18.188, entrée en vigueur le 1ᵉʳ janvier 1970. La réforme retrancha deux zéros à la monnaie, 100 Pesos Moneda Nacional devenant 1 Peso Ley 18.188, qui s’échangeait à 3,50 à 4,00 pour un dollar américain. ^[3]

Loin d’inaugurer une ère de stabilité monétaire, les années 1970 soumirent le Peso Ley à des chocs de plus en plus violents. En juin 1975, le ministre de l’Économie Celestino Rodrigo tenta de corriger de graves distorsions de prix et un taux de change surévalué par une dévaluation brutale de 100 % et des hausses de tarifs publics allant jusqu’à 175 %. Connu sous le nom de Rodrigazo, cet ajustement déclencha une spirale prix-salaires qui porta l’inflation annuelle au-delà de 180 % en 1975 et de 440 % en 1976, et généralisa l’indexation sur l’inflation passée dans les contrats financiers, les loyers et les conventions collectives argentines. ^[4]

Après le coup d’État militaire de mars 1976, le ministre de l’Économie José Alfredo Martínez de Hoz mena d’abord un resserrement monétaire orthodoxe, avant d’opter le 20 décembre 1978 pour un ancrage par le change inédit, familièrement appelé la tablita (« le petit tableau »). Dans le cadre de la tablita, la banque centrale publiait à l’avance un calendrier de dévaluations mensuelles du peso face au dollar, progressivement décroissantes et délibérément fixées en dessous du taux d’inflation intérieur. Fondée sur l’approche monétaire de la balance des paiements, cette politique supposait que la liberté totale des capitaux et une dépréciation du change annoncée d’avance forceraient les prix intérieurs des biens échangeables à converger vers l’inflation internationale. ^[5]

Au lieu de quoi l’inflation des biens non échangeables resta obstinément proche de 100 % en 1979 et de 87 % en 1980, en raison des déficits des entreprises publiques et de l’indexation des salaires sur le passé. Le Peso Ley se trouva fortement surévalué en termes réels, ce qui ravagea l’industrie nationale tout en incitant les conglomérats publics et les banques privées à s’endetter massivement en dollars bon marché à l’étranger. Quand la faillite du Banco de Intercambio Regional (BIR) en mars 1980 déclencha une panique bancaire, les épargnants comprirent que le taux de change ne tiendrait pas. La fuite des capitaux vida les réserves de la BCRA et contraignit le successeur de Martínez de Hoz, Lorenzo Sigaut, à abandonner la tablita au début de 1981 au prix d’une série de dévaluations chaotiques dépassant 400 %. Pour secourir les entreprises privées insolvables en 1981-1982, la BCRA dirigée par Domingo Cavallo reprit leurs dettes en dollars au moyen de mécanismes subventionnés d’assurance de change, transférant au bilan public des milliards de dollars de dette extérieure privée. ^[6]

Le Peso Argentino de 1983 et le piège budgétaire d’Olivera-Tanzi#

Au milieu de 1983, les séquelles de la guerre de l’Atlantique Sud de 1982, les arriérés de dette souveraine dans toute l’Amérique latine et l’émission monétaire débridée avaient réduit le Peso Ley 18.188 à une unité de compte exigeant des billets d’un million de pesos pour les achats quotidiens. Par la loi 22.707, entrée en vigueur le 1ᵉʳ juin 1983, le régime militaire sortant procéda à une deuxième grande amputation monétaire, remplaçant 10 000 Pesos Ley par 1 Peso Argentino ($a) : quatre zéros de plus disparaissaient, si bien qu’un nouveau peso valait un million de pesos d’avant 1970. ^[7]

Lorsque Raúl Alfonsín prit ses fonctions en décembre 1983, premier président argentin démocratiquement élu, le Peso Argentino se désagrégeait déjà. Son premier ministre de l’Économie, Bernardo Grinspun, tenta en 1984 de relever les salaires réels tout en négociant de manière conflictuelle avec les banques créancières internationales et le Fonds monétaire international (FMI). Privé de crédit extérieur, avec un secteur public non financier dont le déficit dépassait 12 % du PIB, le gouvernement s’en remit largement à la planche à billets de la BCRA. ^[8]

L’Argentine se heurta alors à deux mécanismes macroéconomiques classiques, formalisés par l’économiste argentin Julio Hipólito Guillermo Olivera et par Vito Tanzi. Selon l’effet Olivera-Tanzi, une forte inflation érode gravement les recettes fiscales réelles en raison du délai administratif entre le moment où l’impôt est dû et le jour où l’État en perçoit le montant dans une monnaie dépréciée. Parallèlement, la démonétisation de l’économie réduisait la base monétaire réelle (M1 tomba sous 3,5 % du PIB à la mi-1985), de sorte que l’État devait prélever l’impôt d’inflation sur une base de détenteurs de monnaie en voie de disparition rapide. En mai 1985, l’inflation mensuelle des prix à la consommation atteignit 25,1 %, et pendant la première quinzaine de juin 1985 les prix progressaient à un rythme annualisé supérieur à 1 100 %. Après vingt-quatre mois de circulation seulement, le Peso Argentino avait perdu plus de 95 % de sa valeur.

14 juin 1985 : le Plan Austral et la mécanique du desagio#

Après avoir remplacé Grinspun par le secrétaire à la Planification Juan Vital Sourrouille en février 1985, Alfonsín chargea une équipe technique travaillant dans le plus grand secret – Mario Brodersohn, Adolfo Canitrot, José Luis Machinea et Roberto Frenkel, épaulés par des économistes conseillers étrangers tels que Lance Taylor et Rudiger Dornbusch – de concevoir un choc hétérodoxe global. L’équipe diagnostiqua deux moteurs distincts à l’inflation argentine : un déficit budgétaire fondamental financé par la création monétaire, et une puissante composante « inertielle » entretenue par l’indexation généralisée sur le passé, chaque agent fixant ses prix et ses contrats en supposant que l’inflation du mois suivant serait identique à celle du mois écoulé, soit 25 à 30 %.

Lancé par le décret 1.096 le 14 juin 1985, à l’issue d’une fermeture bancaire surprise, le Plan Austral s’attaqua simultanément aux deux moteurs :

• Changement d’unité monétaire et ancrage du change : une nouvelle monnaie, l’Austral (symbole ₳), remplaça le Peso Argentino le 15 juin 1985, à raison de 1 austral pour 1 000 Pesos Argentinos (trois zéros de moins). Après une dévaluation de 18 % juste avant le gel, l’austral fut arrimé au taux officiel fixe de 0,80 ₳ pour un dollar américain.
• Ajustement budgétaire et engagement de la banque centrale à ne plus émettre : les tarifs des services publics, les prix des carburants et les droits d’exportation furent fortement relevés juste avant le gel, afin de ramener le déficit budgétaire consolidé d’environ 12,5 % du PIB au premier semestre 1985 vers un objectif de 2,5 % du PIB, financé entièrement par le crédit extérieur et non plus par des avances de la BCRA au Trésor.
• Gel des revenus et des prix : les prix industriels, les prix de détail, les tarifs publics et les salaires (après un dernier ajustement compensatoire de 22,6 % au titre de l’inflation de mai) furent gelés pour une durée indéterminée afin de coordonner les anticipations autour d’une inflation inertielle nulle.
• Le Desagio (barème de conversion désindexé) : l’innovation technique la plus saluée du décret 1.096 fut le desagio (mécanisme de décote ou de désindexation). Des millions de chèques postdatés, d’effets de commerce, de prêts bancaires et de baux d’appartements libellés en Pesos Argentinos avant le 15 juin comportaient une prime d’inflation mensuelle implicite d’environ 28 à 30 %. Si ces contrats avaient été convertis en australs à la parité uniforme de 1 000 pour 1 alors que l’inflation tombait brusquement à 2 % par mois, les créanciers auraient empoché un gain réel considérable et les débiteurs auraient fait faillite du jour au lendemain. Pour empêcher ce transfert arbitraire de richesse, le gouvernement publia un barème de conversion quotidien (tabla de conversión) qui dépréciait le Peso Argentino face à l’austral d’environ 0,847 % par jour (28,5 % par mois) pour chaque jour d’échéance postérieur au 15 juin 1985 d’une obligation contractée avant cette date. En retirant mécaniquement des contrats existants les anticipations inflationnistes qu’ils incorporaient, le desagio neutralisa le choc de taux d’intérêt réels qu’aurait provoqué une désinflation soudaine.

Un triomphe éphémère et la bombe à retardement quasi budgétaire (1985-1988)#

La réaction macroéconomique initiale au Plan Austral fut spectaculaire. L’inflation des prix à la consommation chuta de 30,5 % en juin 1985 à 6,2 % en juillet, 3,1 % en août et à une moyenne d’environ 2,3 % par mois entre septembre 1985 et février 1986. Plus remarquable encore, la désinflation produisit un effet Olivera-Tanzi inversé : l’inflation s’effondrant, la valeur réelle des recettes fiscales bondit de près de 4 % du PIB, tandis que la disposition du public à détenir des australs remonétisait l’économie. Porté par le soulagement général, l’Union civique radicale (UCR) d’Alfonsín remporta une victoire nette aux élections législatives de mi-mandat de novembre 1985.

Sous la surface, pourtant, les fondations budgétaires restaient fragiles. L’amélioration de 1985 reposait largement sur des taxes temporaires à l’exportation, des dispositifs d’épargne forcée et la compression des salaires publics, plutôt que sur une réforme structurelle des entreprises publiques (chemins de fer, énergie, télécommunications) ou des règles de partage des recettes avec les provinces. Quand les cours mondiaux des céréales reculèrent de plus de 25 % en 1986, le gouvernement réduisit les prélèvements sur les exportations agricoles, ouvrant une nouvelle brèche dans le budget. Dans le même temps, les banques publiques provinciales continuaient d’accorder des crédits jamais recouvrés et de les faire réescompter par la BCRA, contournant l’engagement officiel du Trésor de ne plus recourir à la planche à billets.

Plus destructeur encore fut le déficit quasi budgétaire de la banque centrale. Pour empêcher les banques commerciales de gonfler le crédit intérieur et d’alimenter une ruée sur le dollar, la BCRA imposa des réserves obligatoires supérieures à 70 % des dépôts. Des réserves non rémunérées de cette ampleur auraient acculé les banques à la faillite ; la BCRA servit donc des taux de marché élevés sur ces réserves immobilisées et émit des titres à court terme (letras telefónicas et obligations bancaires forcées). Lorsque l’inflation remonta à 81,9 % en 1986 puis à 174,8 % en 1987, les taux nominaux suivirent, obligeant la BCRA à imprimer toujours plus d’australs dans le seul but de payer les intérêts sur les engagements immobilisés du système bancaire.

Du Plan Primavera à l’explosion hyperinflationniste de 1989#

Après sa défaite aux élections législatives et de gouverneurs de septembre 1987 face à une opposition péroniste en plein renouveau, le gouvernement Alfonsín tenta une ultime stabilisation avant le scrutin présidentiel de mai 1989. Le 3 août 1988, alors que l’inflation mensuelle avait atteint 25,6 % en juillet, Sourrouille lança le Plan Primavera (« Plan printemps »). Soutenu par des prêts temporaires de la Banque mondiale tandis que les relations avec le FMI restaient tendues, le plan instaura un double taux de change : la BCRA achetait les dollars des exportations agricoles à un taux commercial officiel bas et les revendait aux enchères aux importateurs à un taux financier plus élevé, captant ainsi l’écart tout en contenant le dollar parallèle.

Les marchés comprirent vite que le Plan Primavera n’était qu’une passerelle électorale de court terme, adossée à des réserves de change en baisse et à des taux d’intérêt vertigineux sur la dette intérieure. Tandis que le candidat péroniste Carlos Menem s’envolait dans les sondages en promettant une forte hausse des salaires (salariazo) et un moratoire sur la dette, créanciers argentins et étrangers se précipitèrent en janvier 1989 pour sortir des actifs libellés en australs, convertissant directement leurs intérêts en dollars.

Après avoir englouti plus de 1,5 milliard de dollars de réserves dans une vaine défense du taux de change, la BCRA se trouva à court de devises liquides et suspendit ses adjudications de dollars le lundi 6 février 1989. Cette seule journée marqua l’effondrement effectif de l’austral. En quelques semaines, le cours sur le marché libre s’envola de 17 australs par dollar début février à 40 en mars, 100 en avril et 200 en mai. Sourrouille démissionna le 31 mars 1989 ; lui succédèrent brièvement Juan Carlos Pugliese – resté célèbre pour avoir lancé aux chefs d’entreprise : « Je vous ai parlé avec le cœur, et vous m’avez répondu avec le portefeuille » –, puis Jesús Rodríguez.

Entre mai et juillet 1989, l’Argentine sombra dans une hyperinflation ouverte :

• Flambée mensuelle des prix à la consommation : selon l’INDEC, l’inflation mensuelle des prix à la consommation passa de 9,6 % en février 1989 à 17,0 % en mars, 33,4 % en avril, 78,5 % en mai, 114,5 % en juin, pour culminer au record absolu de 196,6 % en juillet 1989, soit une hausse des prix d’environ 3,6 % chaque jour.
• Hyperinflation annuelle : sur l’ensemble de l’année civile 1989, l’indice des prix à la consommation progressa de 3 079,5 % (et les prix de gros de plus de 5 300 %), tandis que le glissement annuel entre juillet 1988 et juillet 1989 dépassait 3 600 %.
• Pénurie de billets et délitement social : la Casa de Moneda ne parvenait plus à imprimer assez vite des billets en australs de forte valeur, si bien que la BCRA dut émettre des chèques provisoires d’urgence et surcharger d’anciens billets en Peso Argentino pour en faire des coupures de 10 000, 50 000 et finalement 500 000 australs. Les commerçants modifiaient leurs prix plusieurs fois par jour, ou baissaient carrément le rideau avec des pancartes « Fermé faute de prix ».

Émeutes dans les supermarchés, passation anticipée et héritage historique#

Au cours de la dernière semaine de mai 1989, l’évaporation des salaires réels déclencha des pillages massifs (saqueos) de supermarchés et d’entrepôts alimentaires à Rosario, à Córdoba et dans la ceinture industrielle du Grand Buenos Aires. L’état de siège fut décrété sur tout le territoire pour trente jours le 29 mai ; les affrontements avec les forces de l’ordre firent au moins quatorze morts et des centaines de blessés. L’austral s’échangeant à plus de 650 pour un dollar (contre 0,80 en juin 1985) et l’État n’étant plus en mesure de gouverner, Alfonsín annonça en juin 1989 qu’il démissionnerait de façon anticipée et remit l’écharpe présidentielle au président élu Carlos Menem le 8 juillet 1989, cinq mois avant le terme constitutionnel de son mandat, le 10 décembre.

Même alors, l’agonie de l’austral n’était pas terminée. Une deuxième vague hyperinflationniste frappa de décembre 1989 à mars 1990 (avec un pic de 95,5 % d’inflation mensuelle en mars 1990 et 2 314 % d’inflation annuelle en 1990), ce qui poussa le ministre de l’Économie Erman González à confisquer, le 1ᵉʳ janvier 1990, les dépôts à terme des banques commerciales en échange d’obligations d’État à dix ans libellées en dollars (Bonex 89), éliminant d’un coup le surplomb des réserves rémunérées de la BCRA. Enfin, avec la loi de convertibilité de Domingo Cavallo en mars 1991, l’austral fut fixé à 10 000 pour un dollar, puis remplacé le 1ᵉʳ janvier 1992 par le Peso Convertible : quatre zéros de plus disparaissaient, portant à treize zéros (10¹³) l’amputation cumulée de la monnaie argentine en vingt-deux ans, entre 1970 et 1992.

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