Neun Nullen in fünfzehn Jahren: Argentiniens Plan Austral und die Hyperinflation von 1989

Am Abend des 14. Juni 1985 traten der argentinische Präsident Raúl Alfonsín und Wirtschaftsminister Juan Vital Sourrouille vor die Fernsehkameras, um zu verkünden, was Alfonsín eine „Kriegswirtschaft“ gegen die chronische Inflation nannte. Mit dem Präsidialdekret 1.096/85 fror die Regierung über Nacht Löhne, Tarife öffentlicher Versorgungsbetriebe und Industriepreise ein, versprach, die Notenpresse der Zentralbank nicht länger für das Schatzamt anzuwerfen, und schaffte den erst zwei Jahre alten Peso Argentino zugunsten einer völlig neuen Währung ab: des Austral, der 1.000 Pesos Argentinos wert war. Damit strich die Zentralbank der Argentinischen Republik (BCRA) zum dritten Mal binnen fünfzehn Jahren Nullen vom gesetzlichen Zahlungsmittel. Zusammengenommen bedeuteten der Peso Ley 18.188 von 1970 (zwei Nullen), der Peso Argentino von 1983 (vier Nullen) und der Austral von 1985 (drei Nullen), dass ein einziger Austral einer Milliarde (10⁹) Pesos Moneda Nacional aus der Zeit vor 1970 entsprach. ^[1]

Fast ein Jahr lang schien der heterodoxe Plan Austral der Trägheitsinflation das Rückgrat gebrochen zu haben, ohne eine tiefe Industriekrise auszulösen. Doch Währungsumstellungen und raffinierte Tabellen zur Entindexierung konnten solide Staatsfinanzen nicht auf Dauer ersetzen. Als die Exportpreise nachgaben, die Defizite der Staatsunternehmen wuchsen und die verzinslichen Verbindlichkeiten der Zentralbank selbst zu einem unkontrollierbaren „quasifiskalischen“ Defizit anschwollen, brach die Stabilisierung zusammen. Zwischen Februar und Juli 1989 trieb ein Spekulationsansturm auf den Austral die monatliche Verbraucherpreisinflation im Juli 1989 auf 196,6 % und die kumulierte Jahresinflation auf 3.079,5 %. Im Großraum Buenos Aires und in Rosario kam es zu Plünderungen von Supermärkten, und Alfonsín musste das Präsidentenamt fünf Monate vor dem regulären Termin an Carlos Menem übergeben. ^[2]

Vom Peso Ley 18.188 zur Tablita von Martínez de Hoz (1970–1981)#

Achtundachtzig Jahre lang, seit der Währungsvereinigung von 1881, wickelte Argentinien seinen Handel im Peso Moneda Nacional (m$n) ab. Die expansive Haushaltspolitik der Nachkriegszeit, chronische Engpässe in der Zahlungsbilanz und die immer wiederkehrenden Verteilungskämpfe zwischen Agrarexporteuren, geschützten städtischen Industriellen und organisierter Arbeiterschaft zehrten stetig an der Kaufkraft der Währung. Nachdem die jährliche Inflation in den 1950er- und 1960er-Jahren im Schnitt bei etwa 25 bis 30 % gelegen hatte, erließ die Militärregierung unter General Juan Carlos Onganía am 15. April 1969 das Gesetz 18.188, das am 1. Januar 1970 in Kraft trat. Die Reform strich zwei Nullen: 100 Pesos Moneda Nacional wurden durch 1 Peso Ley 18.188 ersetzt, der zu 3,50 bis 4,00 je US-Dollar gehandelt wurde. ^[3]

Statt monetäre Stabilität einzuleiten, setzten die 1970er-Jahre den Peso Ley immer heftigeren Erschütterungen aus. Im Juni 1975 versuchte Wirtschaftsminister Celestino Rodrigo, schwere Preisverzerrungen und einen überbewerteten Wechselkurs mit einer schockartigen Abwertung um 100 % und Tariferhöhungen der Versorgungsbetriebe von bis zu 175 % zu korrigieren. Diese als Rodrigazo bekannte Anpassung entfachte eine Lohn-Preis-Spirale, die die Jahresinflation 1975 über 180 % und 1976 über 440 % trieb. Die rückwärtsgewandte Indexierung wurde so in argentinischen Finanzverträgen, Mieten und Tarifvereinbarungen fest verankert. ^[4]

Nach dem Militärputsch vom März 1976 setzte Wirtschaftsminister José Alfredo Martínez de Hoz zunächst auf eine orthodoxe geldpolitische Straffung, ehe er am 20. Dezember 1978 auf einen neuartigen Wechselkursanker umschwenkte, der umgangssprachlich la tablita („die kleine Tabelle“) hieß. Im Rahmen der tablita veröffentlichte die Zentralbank einen im Voraus angekündigten, allmählich abflachenden Fahrplan monatlicher Abwertungen des Peso gegenüber dem US-Dollar, der bewusst unter der jeweils herrschenden Inlandsinflation lag. Gestützt auf den monetären Ansatz der Zahlungsbilanztheorie ging die Politik davon aus, dass vollständige Kapitalmobilität und eine fest zugesagte Abwertung die inländischen Preise handelbarer Güter zwingen würden, sich der internationalen Inflation anzunähern. ^[5]

Stattdessen verharrte die Inflation bei den nicht handelbaren Gütern hartnäckig bei fast 100 % im Jahr 1979 und 87 % im Jahr 1980 – eine Folge der Defizite der Staatsbetriebe und der rückwärtsgewandten Lohnindexierung. Der Peso Ley wurde real drastisch überbewertet, was die heimische Industrie verwüstete und staatliche Konglomerate wie private Banken dazu verleitete, sich im Ausland in großem Stil in billigen US-Dollar zu verschulden. Als der Zusammenbruch der Banco de Intercambio Regional (BIR) im März 1980 eine Bankenpanik im Inland auslöste, erkannten die Sparer, dass der Wechselkurs nicht zu halten war. Die Kapitalflucht leerte die Reserven der BCRA und zwang Lorenzo Sigaut, den Nachfolger von Martínez de Hoz, Anfang 1981 zur Aufgabe der tablita – durch eine Reihe chaotischer Abwertungen von insgesamt über 400 %. Um zahlungsunfähige private Unternehmensschuldner 1981–1982 zu retten, übernahm die BCRA unter Domingo Cavallo deren Dollarverbindlichkeiten über subventionierte Wechselkursversicherungen und wälzte so private Auslandsschulden in Milliardenhöhe auf die öffentliche Bilanz ab. ^[6]

Der Peso Argentino von 1983 und die Olivera-Tanzi-Falle#

Mitte 1983 hatten die Folgen des Südatlantikkriegs von 1982, die Zahlungsrückstände bei Staatsschulden in ganz Lateinamerika und die hemmungslose Geldschöpfung den Peso Ley 18.188 zu einer Recheneinheit gemacht, für deren alltägliche Geschäfte man Millionen-Peso-Scheine brauchte. Mit dem Gesetz 22.707, das am 1. Juni 1983 in Kraft trat, nahm das abtretende Militärregime eine zweite große Währungsamputation vor: 10.000 Pesos Ley wurden durch 1 Peso Argentino ($a) ersetzt – vier weitere Nullen fielen weg, sodass ein neuer Peso einer Million Pesos aus der Zeit vor 1970 entsprach. ^[7]

Als Raúl Alfonsín im Dezember 1983 als erster demokratisch gewählter Präsident Argentiniens sein Amt antrat, zerfiel der Peso Argentino bereits. Alfonsíns erster Wirtschaftsminister Bernardo Grinspun versuchte 1984, die Reallöhne anzuheben, während er mit den internationalen Gläubigerbanken und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) auf Konfrontationskurs verhandelte. Da ausländische Kredite versiegt waren und der nichtfinanzielle öffentliche Sektor ein Defizit von über 12 % des BIP aufwies, stützte sich die Regierung massiv auf die Notenpresse der BCRA. ^[8]

Hier stieß Argentinien auf zwei klassische makroökonomische Mechanismen, die der argentinische Ökonom Julio Hipólito Guillermo Olivera und Vito Tanzi beschrieben hatten. Nach dem Olivera-Tanzi-Effekt zehrt hohe Inflation die realen Steuereinnahmen stark auf, weil zwischen dem Entstehen einer Steuerschuld und dem Tag, an dem der Staat die Zahlung in entwerteter Währung erhält, eine verwaltungsbedingte Verzögerung liegt. Zugleich ließ die Demonetisierung der Wirtschaft die reale Geldbasis schrumpfen (M1 fiel bis Mitte 1985 unter 3,5 % des BIP), sodass die Regierung die Inflationssteuer aus einem rasch verschwindenden Kreis von Geldhaltern herauspressen musste. Im Mai 1985 erreichte die monatliche Verbraucherpreisinflation 25,1 %, und in der ersten Junihälfte 1985 stiegen die Preise hochgerechnet um mehr als 1.100 % im Jahr. Nach nur vierundzwanzig Monaten im Umlauf hatte der Peso Argentino über 95 % seines Wertes verloren.

14. Juni 1985: Der Plan Austral und die Mechanik des Desagio#

Nachdem Alfonsín Grinspun im Februar 1985 durch Planungssekretär Juan Vital Sourrouille ersetzt hatte, beauftragte er ein im Verborgenen arbeitendes Fachteam – darunter Mario Brodersohn, Adolfo Canitrot, José Luis Machinea und Roberto Frenkel, unterstützt von internationalen Beraterökonomen wie Lance Taylor und Rudiger Dornbusch –, einen umfassenden heterodoxen Schock zu entwerfen. Das Team diagnostizierte, dass die argentinische Inflation von zwei getrennten Motoren angetrieben wurde: einem grundlegenden, durch Geldschöpfung finanzierten Haushaltsdefizit und einer mächtigen „inertialen“ Komponente, die aus der allgemeinen rückwärtsgewandten Indexierung herrührte. Jeder Wirtschaftsakteur kalkulierte Preise und Verträge in der Annahme, die Inflation des nächsten Monats werde der Rate des Vormonats von 25 bis 30 % entsprechen.

Der am 14. Juni 1985 nach überraschend verordneten Bankfeiertagen per Dekret 1.096 eingeleitete Plan Austral nahm beide Motoren zugleich ins Visier:

• Währungsumstellung und Wechselkursanker: Eine neue Währung, der Austral (Symbol ₳), ersetzte am 15. Juni 1985 den Peso Argentino im Verhältnis 1 Austral = 1.000 Pesos Argentinos (drei weitere Nullen fielen weg). Nach einer Abwertung um 18 % unmittelbar vor dem Einfrieren wurde der Austral zu einem festen offiziellen Kurs von ₳0,80 je US-Dollar gebunden.
• Haushaltskonsolidierung und Verzicht der Zentralbank auf die Notenpresse: Tarife öffentlicher Versorger, Treibstoffpreise und Exportzölle wurden kurz vor dem Einfrieren kräftig angehoben, um das konsolidierte Haushaltsdefizit von rund 12,5 % des BIP im ersten Halbjahr 1985 auf ein Ziel von 2,5 % des BIP zu senken – vollständig finanziert durch Auslandskredite statt durch Vorschüsse der BCRA an das Schatzamt.
• Einkommens- und Preisstopp: Industriepreise, Einzelhandelsgüter, Tarife des öffentlichen Sektors und Löhne (nach einer letzten Ausgleichsanpassung um 22,6 % für die Mai-Inflation) wurden auf unbestimmte Zeit eingefroren, um die Erwartungen auf eine Trägheitsinflation von null auszurichten.
• Der Desagio (Umrechnungsskala zur Entindexierung): Die technisch am meisten gefeierte Neuerung des Dekrets 1.096 war der desagio (Abschlag oder Entindexierungsmechanismus). Millionen ausstehender vordatierter Schecks, Handelswechsel, Bankkredite und Wohnungsmietverträge, die vor dem 15. Juni in Pesos Argentinos abgeschlossen worden waren, enthielten einen impliziten monatlichen Inflationsaufschlag von etwa 28 bis 30 %. Wären diese Verträge zum pauschalen Kurs von 1.000 zu 1 in Australes umgerechnet worden, während die Inflation schlagartig auf 2 % im Monat sank, hätten die Gläubiger einen gewaltigen realen Gewinn eingestrichen und die Schuldner wären über Nacht bankrott gewesen. Um diese willkürliche Vermögensumverteilung zu verhindern, veröffentlichte die Regierung eine tägliche Umrechnungstabelle (tabla de conversión), die den Peso Argentino gegenüber dem Austral um etwa 0,847 % pro Tag (28,5 % pro Monat) für jeden Tag abwertete, den eine vor dem 15. Juni eingegangene Verpflichtung nach dem 15. Juni 1985 fällig wurde. Indem der desagio die eingebauten Inflationserwartungen mechanisch aus bestehenden Verträgen herausrechnete, neutralisierte er den Realzinsschock der plötzlichen Disinflation.

Kurzer Triumph und quasifiskalische Zeitbombe (1985–1988)#

Die erste makroökonomische Reaktion auf den Plan Austral war spektakulär. Die Verbraucherpreisinflation stürzte von 30,5 % im Juni 1985 auf 6,2 % im Juli und 3,1 % im August und lag zwischen September 1985 und Februar 1986 im Schnitt bei rund 2,3 % pro Monat. Noch bemerkenswerter: Die Disinflation erzeugte einen umgekehrten Olivera-Tanzi-Effekt. Weil die Inflation jäh fiel, stieg der reale Wert der Steuereinnahmen um fast 4 % des BIP, während die Bereitschaft der Bevölkerung, Australes zu halten, die Wirtschaft remonetisierte. Getragen von einer Welle der Erleichterung errang Alfonsíns Radikale Bürgerunion (UCR) bei den Kongress-Zwischenwahlen im November 1985 einen klaren Sieg.

Unter der Oberfläche blieb das fiskalische Fundament jedoch brüchig. Die Haushaltsverbesserung von 1985 beruhte vor allem auf befristeten Exportsteuern, Zwangssparprogrammen und niedrig gehaltenen Löhnen im öffentlichen Dienst statt auf einer Strukturreform der Staatsunternehmen (Eisenbahn, Energie und Telekommunikation) oder der Regeln für die Steuerverteilung mit den Provinzregierungen. Als die internationalen Getreidepreise 1986 um mehr als 25 % fielen, senkte die Regierung die Agrarexportabgaben und riss damit ein neues Loch in den Haushalt. Gleichzeitig vergaben die staatlichen Provinzbanken weiterhin uneinbringliche Kredite und refinanzierten sie über Rediskontierung bei der BCRA – vorbei am formellen Verzicht des Schatzamts auf die Notenpresse.

Noch zerstörerischer war das quasifiskalische Defizit der Zentralbank. Um zu verhindern, dass die Geschäftsbanken das Inlandskreditvolumen ausweiteten und einen Ansturm auf den Dollar befeuerten, verhängte die BCRA Mindestreservepflichten von über 70 % auf Bankeinlagen. Weil unverzinste Reserven in dieser Größenordnung die Geschäftsbanken in den Ruin getrieben hätten, zahlte die BCRA hohe Marktzinsen auf diese stillgelegten Reserven und gab kurzfristige Zentralbankpapiere aus (letras telefónicas und Zwangsanleihen der Banken). Als die Inflation 1986 wieder auf 81,9 % und 1987 auf 174,8 % kletterte, stiegen die Nominalzinsen entsprechend, und die BCRA musste immer größere Mengen Australes drucken, nur um die Zinsen auf die stillgelegten Verbindlichkeiten des Geschäftsbankensystems zu bezahlen.

Vom Plan Primavera zur Hyperinflationsexplosion von 1989#

Nachdem die Regierung Alfonsín die Parlaments- und Gouverneurswahlen im September 1987 an eine wiedererstarkte peronistische Opposition verloren hatte, unternahm sie vor der Präsidentschaftswahl im Mai 1989 einen letzten Stabilisierungsversuch. Am 3. August 1988, nachdem die monatliche Inflation im Juli 25,6 % erreicht hatte, legte Sourrouille den Plan Primavera (Frühlingsplan) auf. Gestützt auf befristete Kredite der Weltbank, während das Verhältnis zum IWF angespannt blieb, führte der Plan einen gespaltenen Wechselkurs ein: Die Zentralbank kaufte die Dollar aus Agrarexporten zu einem niedrigen offiziellen Handelskurs an und versteigerte sie zu einem höheren Finanzkurs an Importeure. So konnte die BCRA die Kursspanne einbehalten und zugleich den Parallelkurs des Dollars niedrig halten.

Die Marktteilnehmer erkannten rasch, dass der Plan Primavera eine kurzfristige Wahlkampfbrücke war, gestützt auf schwindende Devisenreserven und in die Höhe schießende Zinsen auf die Inlandsschulden. Als der peronistische Herausforderer Carlos Menem in den Umfragen mit Versprechen einer massiven Lohnerhöhung (salariazo) und eines Schuldenmoratoriums nach vorn stürmte, eilten in- und ausländische Gläubiger im Januar 1989 aus auf Austral lautenden Anlagen und tauschten ihre Zinserträge direkt in US-Dollar.

Nachdem die BCRA bei der vergeblichen Verteidigung des Wechselkurses mehr als 1,5 Milliarden US-Dollar an Reserven verbrannt hatte, gingen ihr die liquiden Devisen aus, und am Montag, dem 6. Februar 1989, stellte sie die Dollarauktionen ein. Dieser eine Tag markierte den faktischen Zusammenbruch des Austral. Binnen Wochen schoss der freie Marktkurs von 17 Australes je Dollar Anfang Februar auf 40 im März, 100 im April und 200 im Mai. Sourrouille trat am 31. März 1989 zurück. Ihm folgte kurzzeitig Juan Carlos Pugliese, der vor Unternehmern die berühmt gewordene Klage führte: „Ich habe mit dem Herzen zu Ihnen gesprochen, und Sie haben mir mit dem Geldbeutel geantwortet“, und danach Jesús Rodríguez.

Zwischen Mai und Juli 1989 stürzte Argentinien in eine ausgewachsene Hyperinflation:

• Monatliche Preissprünge bei den Verbraucherpreisen: Nach Angaben des INDEC beschleunigte sich die monatliche Verbraucherpreisinflation von 9,6 % im Februar 1989 auf 17,0 % im März, 33,4 % im April, 78,5 % im Mai, 114,5 % im Juni und einen historischen Höchststand von 196,6 % im Juli 1989 – das entsprach einem Preisanstieg von rund 3,6 % an jedem einzelnen Tag.
• Jährliche Hyperinflation: Im Kalenderjahr 1989 stieg der Verbraucherpreisindex um 3.079,5 % (die Großhandelspreise um über 5.300 %), während die Inflationsrate von Juli 1988 bis Juli 1989 mehr als 3.600 % betrug.
• Banknotennotstand und gesellschaftlicher Zusammenbruch: Die Casa de Moneda konnte Austral-Scheine mit hohem Nennwert nicht schnell genug drucken. Die BCRA musste provisorische Notschecks ausgeben und abgelaufene Peso-Argentino-Scheine zu Banknoten über 10.000, 50.000 und schließlich 500.000 Australes überstempeln. Ladenbesitzer änderten ihre Preise mehrmals am Tag oder ließen die Rollläden ganz herunter, mit Schildern wie „Geschlossen mangels Preisen“.

Supermarktplünderungen, vorzeitige Amtsübergabe und historisches Erbe#

In der letzten Maiwoche 1989 löste der Verfall der Reallöhne in Rosario, Córdoba und im Industriegürtel von Groß-Buenos-Aires weitverbreitete Plünderungen (saqueos) von Supermärkten und Lebensmittellagern aus. Nach der Verhängung eines dreißigtägigen landesweiten Belagerungszustands am 29. Mai forderten Zusammenstöße mit den Sicherheitskräften mindestens vierzehn Tote und Hunderte Verletzte. Mit einem Austral-Kurs von über 650 je US-Dollar (gegenüber 0,80 im Juni 1985) und einem Staat, der nicht mehr regieren konnte, kündigte Alfonsín im Juni 1989 seinen vorzeitigen Rücktritt an und übergab am 8. Juli 1989 die Präsidentenschärpe an den gewählten Präsidenten Carlos Menem – fünf Monate bevor seine verfassungsmäßige Amtszeit am 10. Dezember abgelaufen wäre.

Doch selbst damit war der Todeskampf des Austral noch nicht vorüber. Eine zweite Hyperinflationswelle traf das Land von Dezember 1989 bis März 1990 (mit einem Höchststand von 95,5 % Monatsinflation im März 1990 und 2.314 % Jahresinflation für 1990). Wirtschaftsminister Erman González beschlagnahmte daraufhin am 1. Januar 1990 die Termineinlagen bei den Geschäftsbanken im Tausch gegen zehnjährige, auf Dollar lautende Staatsanleihen (Bonex 89) und beseitigte so auf einen Schlag den Überhang an verzinsten Reserven der BCRA. Mit Domingo Cavallos Konvertibilitätsgesetz vom März 1991 schließlich wurde der Austral auf 10.000 je US-Dollar festgeschrieben und am 1. Januar 1992 durch den Peso Convertible ersetzt – vier weitere Nullen fielen weg, und Argentiniens Währungsamputationen summierten sich in den zweiundzwanzig Jahren von 1970 bis 1992 auf dreizehn Nullen (10¹³).

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