D’Atlantic Acceptance aux faillites de la CCB et de la Northland Bank en 1985

Pendant plus de six décennies après la faillite de la Home Bank of Canada en 1923, le système bancaire canadien a joui d'une réputation internationale de solvabilité inébranlable. Protégé par des barrières à l'entrée élevées et dominé par un petit cartel de banques à charte nationales, le Canada a échappé à la vague de paniques bancaires qui a dévasté les États-Unis pendant la Grande Dépression. Pourtant, cette stabilité masquait de profondes rigidités structurelles et des angles morts réglementaires. À deux reprises durant l'après-guerre — d'abord en juin 1965 avec le défaut de paiement de 150 millions de dollars canadiens du conglomérat de financement des ventes Atlantic Acceptance Corporation, puis en septembre 1985 avec les effondrements simultanés de la Canadian Commercial Bank (CCB) d'Edmonton et de la Northland Bank de Calgary — des faillites institutionnelles aiguës ont brisé la complaisance des mandarins financiers d'Ottawa. Ensemble, ces deux crises ont démantelé le plafond des taux d'intérêt du XIXe siècle au Canada, ont conduit à la création de la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC) en 1967 et ont forcé la création d'un super-régulateur fédéral unifié, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), en 1987. ^[1]

Le plafond de six pour cent et l'essor des quasi-banques#

Pour comprendre pourquoi la première grande panique financière du Canada d'après-guerre a éclaté en dehors du système bancaire à charte, il faut commencer par une relique législative du XIXe siècle : le plafond de taux d'intérêt de 6 pour cent imposé par la Loi sur les banques fédérale. Héritée à l'origine des lois coloniales sur l'usure et codifiée à l'article 91 de la Loi sur les banques, cette loi interdisait aux banques commerciales à charte fédérale de facturer plus de 6 pour cent par an sur les prêts. Durant l'ère des taux bas des années 1930 et 1940, ce plafond était largement sans effet. Cependant, à la fin des années 1950 et au début des années 1960, une politique monétaire plus restrictive sous la direction du gouverneur de la Banque du Canada, James Coyne, et la hausse des rendements obligataires nord-américains ont poussé les coûts d'emprunt du marché près du seuil de 6 pour cent. ^[2]

Incapables de fixer de manière rentable le prix du crédit commercial ou à la consommation à haut risque au-dessus de 6 pour cent — et interdites d'accorder des prêts hypothécaires résidentiels conventionnels — les banques à charte du Canada ont rationné le crédit aux emprunteurs corporatifs de premier ordre et se sont retirées des niches de détail et commerciales à forte croissance. Dans ce vide s'est engouffré un niveau en pleine expansion de « quasi-banques » constituées en vertu de lois provinciales : sociétés de fiducie et de prêt hypothécaire, coopératives de crédit et sociétés de financement des ventes à tempérament. Comme ces intermédiaires non bancaires n'étaient ni régis par la Loi sur les banques fédérale ni supervisés par l'Inspecteur général des banques, ils pouvaient offrir des taux plus élevés pour attirer des fonds de gros à court terme et facturer des taux d'intérêt à deux chiffres aux concessionnaires automobiles, aux détaillants d'appareils électroménagers et aux promoteurs immobiliers spéculatifs. ^[3]

Conscient de la distorsion croissante entre les banques à charte réglementées au niveau fédéral et les quasi-banques faiblement supervisées, le Premier ministre John Diefenbaker a nommé le juge en chef Dana Porter de l'Ontario en octobre 1961 pour présider la Commission royale sur le système bancaire et financier. Lorsque la Commission Porter a rendu son rapport historique en 1964, elle a averti que la réglementation cloisonnée privait l'économie de crédit bancaire concurrentiel tout en concentrant un risque de crédit opaque au sein des sociétés de financement provinciales. Porter a exhorté le Parlement à abolir le plafond des taux d'intérêt de 6 pour cent, à permettre aux banques à charte de se lancer dans le prêt hypothécaire conventionnel et à soumettre toutes les quasi-banques prenant des dépôts à des normes fédérales uniformes. Avant qu'Ottawa ne puisse promulguer ces réformes, cependant, le boom du financement des ventes s'est effondré. ^[4]

Juin 1965 : Le défaut de paiement de l'Atlantic Acceptance Corporation#

Fondée en 1953 à Oakville, en Ontario, par le comptable agréé C. Powell Morgan, l'Atlantic Acceptance Corporation Limited est passée en à peine une décennie d'une modeste société de financement de voitures d'occasion à la sixième plus grande société de financement des ventes du Canada. Cotée à la Bourse de Toronto et soutenue par des investisseurs institutionnels prestigieux — notamment le fonds de pension de United States Steel, Kuhn, Loeb & Co. et de grandes universités américaines — Atlantic Acceptance a déclaré des actifs dépassant 150 millions de dollars canadiens au début de 1965. Morgan a financé cette croissance effrénée en émettant du papier commercial à court terme et des billets de premier rang garantis sur les marchés monétaires de Toronto et de New York. ^[5]

Derrière les bilans soignés se cachait un réseau complexe d'opérations avec soi-même, de créances fictives et d'emprunteurs écrans captifs. Alors que les succursales principales de crédit à la consommation d'Atlantic étaient auditées par un cabinet comptable national réputé, Morgan acheminait des dizaines de millions de dollars de prêts commerciaux par l'intermédiaire de Dallas Holdings et d'un dédale de filiales secondaires — telles que Commodore Sales Acceptance et Aurora Leasing — dont les livres étaient certifiés par un minuscule cabinet comptable torontois composé de deux associés. Au lieu de passer en pertes les prêts en défaut accordés à des fabricants d'électronique, des hippodromes et des entreprises immobilières de Floride en difficulté, Morgan incorporait les intérêts impayés dans de nouveaux billets et comptabilisait des profits fantômes, gonflant ainsi le capital déclaré d'Atlantic pour maintenir sa cote de crédit.

La façade s'est fissurée le 14 juin 1965, lorsqu'Atlantic Acceptance n'a pas honoré un chèque de 5 millions de dollars canadiens tiré sur la Banque Toronto-Dominion pour rembourser un billet à court terme arrivant à échéance détenu par un investisseur institutionnel américain. En quarante-huit heures, la Montreal Trust Company a placé Atlantic sous séquestre, déclenchant un défaut de paiement de 150 millions de dollars canadiens qui a gelé le marché canadien du papier commercial. Alors que les trésoriers américains et canadiens refusaient de renouveler le papier arrivant à échéance émis par d'autres sociétés de financement canadiennes, la Banque du Canada, dirigée par le gouverneur Louis Rasminsky, est intervenue d'urgence, ordonnant aux banques à charte de fournir des lignes de liquidité d'urgence aux sociétés de financement des ventes solvables afin d'éviter un effondrement systémique du marché monétaire. Une commission royale de l'Ontario, présidée par le juge Samuel Hughes, a passé quatre ans à disséquer les décombres, mettant au jour des manipulations comptables omniprésentes et des pots-de-vin versés à des initiés. ^[6]

La réforme de la Loi sur les banques de 1967 et la création de la SADC#

La contagion causée par Atlantic Acceptance ne s'est pas arrêtée au papier commercial. En 1966, une autre société de financement de l'Ontario, Prudential Finance Corporation, s'est effondrée à la suite d'une ruée des détenteurs de billets de détail, tandis que British International Finance — contrôlée par le financier Sinclair Stevens — a subi d'importants retraits de fonds qui ont paralysé sa banque nouvellement agréée, la Bank of Western Canada, avant même qu'elle ne puisse ouvrir ses portes au public. L'indignation du public face aux pertes subies par les petits épargnants dans des sociétés de fiducie et de financement constituées en vertu de lois provinciales a contraint le ministre des Finances, Mitchell Sharp, à agir de manière décisive. ^[7]

En février 1967, le Parlement a adopté la Loi sur la Société d'assurance-dépôts du Canada, créant la SADC pour assurer les dépôts admissibles jusqu'à concurrence de 20 000 $ CA dans toutes les banques à charte fédérale et les sociétés de fiducie et de prêt constituées sous le régime fédéral, tout en permettant aux sociétés de fiducie provinciales d'y adhérer sous réserve de se soumettre aux normes d'examen fédérales. Quelques semaines plus tard, la révision décennale de la Loi sur les banques de 1967 a mis en œuvre les piliers fondamentaux du rapport de la Commission Porter. Entré en vigueur en mai 1967 et pleinement appliqué en janvier 1968, le plafond légal de 6 % sur les taux d'intérêt des prêts bancaires a été aboli après près d'un siècle d'application. Parallèlement, les banques à charte ont reçu le plein pouvoir d'accorder des prêts hypothécaires résidentiels conventionnels, tandis que la détention de toute banque de l'annexe A par un individu ou un groupe associé a été plafonnée à 10 % afin d'empêcher les prêts internes captifs du genre de ceux qui avaient causé la perte d'Atlantic Acceptance et de la Bank of Western Canada. ^[8]

Libérées du plafond de 6 pour cent, les cinq grandes banques à charte du Canada ont rapidement reconquis les marchés du crédit à la consommation et des prêts hypothécaires au cours des années 1970. Pourtant, les réformes de 1967 ont également semé les graines d'une nouvelle vulnérabilité : les dirigeants politiques et les entrepreneurs de l'Ouest canadien se sont plaints du fait que l'oligopole bancaire basé à Toronto et à Montréal négligeait les entreprises régionales de l'énergie et de l'immobilier. Pour favoriser la concurrence régionale, Ottawa a approuvé au milieu des années 1970 les chartes de deux nouvelles institutions centrées sur l'Alberta : la Canadian Commercial Bank (CCB), basée à Edmonton et agréée en 1975, et la Northland Bank, basée à Calgary et agréée en 1976.

L'effondrement du secteur énergétique de l'Ouest et le sauvetage de la CCB en mars 1985#

Lancées au plus fort du boom pétrolier de l'OPEP dans les années 1970, la CCB et la Northland Bank ont toutes deux poursuivi des stratégies de croissance de gros agressives en Alberta et en Colombie-Britannique. Plutôt que de construire des réseaux coûteux d'agences de détail, les deux banques ont levé des dépôts institutionnels sur le marché monétaire et ont négocié des certificats de dépôt à terme pour financer des prêts à haut rendement destinés aux petites entreprises de forage pétrolier et gazier, aux entrepreneurs de services pétroliers et aux promoteurs immobiliers commerciaux dans l'Ouest canadien et en Californie. En 1984, la CCB avait atteint environ 3 milliards de dollars canadiens d'actifs et la Northland 1,4 milliard de dollars canadiens.

Ce modèle d'affaires s'est heurté à deux chocs macroéconomiques dévastateurs entre 1980 et 1982 : l'introduction du Programme énergétique national (PEN) fédéral, qui a imposé les flux de trésorerie du secteur pétrolier, et la hausse des taux d'intérêt de Volcker, qui a poussé les taux préférentiels canadiens au-dessus de 20 pour cent alors que les prix mondiaux du brut s'affaiblissaient. À Calgary et à Edmonton, les taux d'inoccupation des bureaux commerciaux ont grimpé en flèche et les appareils de forage sont restés inutilisés. Plutôt que de comptabiliser des pertes sur prêts qui auraient anéanti leurs minces coussins de capital, la CCB et la Northland se sont livrées à ce que les enquêteurs ont qualifié plus tard de « comptabilité créative » : capitaliser les intérêts en souffrance dans de nouveaux prêts, financer des acheteurs tiers à des évaluations gonflées afin que les emprunteurs en difficulté puissent paraître à jour, et comptabiliser des frais de restructuration fictifs comme revenus.

À la mi-mars 1985, le président-directeur général de la CCB, Gerald McLaughlan, a informé l'inspecteur général des banques, William Kennett, et le gouverneur de la Banque du Canada, Gerald Bouey, que des pertes catastrophiques dans le portefeuille de prêts énergétiques et immobiliers de la CCB en Californie menaçaient d'une insolvabilité immédiate. Craignant qu'une faillite bancaire soudaine ne déclenche une ruée sur la Northland Bank et les sociétés de fiducie régionales, le ministre des Finances Michael Wilson et Barbara McDougall ont annoncé un plan de sauvetage sans précédent de 255 millions de dollars canadiens le 25 mars 1985. Dans le cadre de ce renflouement, le gouvernement fédéral, la province de l'Alberta, la SADC et les six plus grandes banques à charte du Canada ont injecté 255 millions de dollars canadiens en achetant une participation dans un ensemble d'actifs non productifs de la CCB, assurant au Parlement et aux marchés que la CCB était de nouveau viable.

Le jour du Travail noir de 1985, la Commission Estey et la naissance du BSIF#

Le plan de sauvetage de mars 1985 avait été mis en place en un seul week-end sans audit physique indépendant, prêt par prêt, du portefeuille national de la CCB. Au lieu de cela, les régulateurs s'étaient fiés aux déclarations de la direction. Même après l'injection de 255 millions de dollars canadiens, les déposants institutionnels ont discrètement retiré leurs fonds de gros de la CCB et de la Northland à l'échéance de leurs certificats. Pour maintenir les deux banques ouvertes durant l'été 1985, la Banque du Canada a fourni des avances de liquidités d'urgence massives qui ont finalement atteint un sommet de 1,3 milliard de dollars canadiens pour la CCB et plus de 500 millions de dollars canadiens pour la Northland.

Lorsque des inspecteurs spéciaux dirigés par le banquier à la retraite Courtenay Hitchman ont finalement examiné les livres de la CCB à la fin d'août 1985, ils ont découvert que plus d'un milliard de dollars canadiens de ses prêts étaient douteux, bien au-delà des estimations de mars. Le dimanche 1er septembre 1985, lors du week-end de la fête du Travail, le ministère des Finances et la Banque du Canada ont mis fin aux opérations, plaçant la Banque Commerciale du Canada et la Northland Bank en liquidation. Il s'agissait des premières banques à charte fédérale à faire faillite au Canada depuis 1923. Bien que la Northland ait eu quatre semaines pour trouver un acheteur privé, elle a été officiellement liquidée à la fin de septembre. Pour éviter une panique plus large parmi les institutions financières régionales, Ottawa a fini par rembourser non seulement les déposants assurés (jusqu'à la limite de 60 000 $ de la SADC), mais aussi près d'un milliard de dollars canadiens en dépôts non assurés détenus par des municipalités, des coopératives de crédit, des organismes de bienfaisance et des investisseurs institutionnels.

Le 29 septembre 1985, le premier ministre Brian Mulroney a nommé le juge de la Cour suprême Willard Z. Estey à la tête d'une commission royale d'enquête sur les deux effondrements. Publié en août 1986, le rapport Estey a formulé un réquisitoire cinglant contre la direction de la CCB et de la Northland, leurs auditeurs externes et le Bureau de l'inspecteur général des banques (BIGB). Le juge Estey a condamné la dépendance passive du BIGB à l'égard des auditeurs externes, la qualifiant de système de « clin d'œil » incapable de détecter le renouvellement systématique des prêts. En suivant les recommandations d'Estey, le Parlement a adopté la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières en juillet 1987, fusionnant le BIGB et le Département des assurances pour créer le BSIF, un organisme de réglementation prudentielle unique et habilité, doté de règles strictes en matière de provisionnement des pertes sur prêts et de pouvoirs d'intervention précoce qui ont ancré la supervision bancaire canadienne pour les décennies suivantes.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. Bureau du surintendant des institutions financières, «Notre chronologie : Histoire de la réglementation des institutions financières au Canada », gouvernement du Canada, 2024. Référence historique et financière
2. Walter Engert, «Sur l'évolution du risque de règlement différé et du soutien à la liquidité au Canada », Revue du système financier de la Banque du Canada, 2005. Référence historique et financière
3. Willard Z. Estey, «Rapport de l'enquête sur l'effondrement de la CCB et de la Northland Bank», Bureau du Conseil privé / Publications du gouvernement du Canada, 1986. Référence historique et financière
4. Banque du Canada, «Communiqué de presse : Avances de liquidités de la Banque du Canada à la Canadian Commercial Bank et à la Northland Bank», Archives de la Banque du Canada, 1985-09-01. Référence historique et financière
5. Dépôt de la bibliothèque de l'Université de la Saskatchewan, «La révision de la Loi sur les banques de 1967, la Commission Porter et l'effondrement d'Atlantic Acceptance," Université de la Saskatchewan, 1975. Référence historique et financière
6. Archives numériques de l'Université Memorial, "Conséquences de l'effondrement d'Atlantic Acceptance dans la finance canadienne," Archives du St. John's Daily News, 19-01-1966. Référence historique et financière
7. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
8. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

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