De la reunificación mediante chequera a la Zeitenwende: los cambios en la financiación de la defensa de Alemania en 1990 y 2022

En las tres décadas que siguieron a la caída del Muro de Berlín, la arquitectura fiscal de la política de seguridad de la Alemania unificada quedó enmarcada por dos extraordinarios compromisos financieros soberanos, ambos desencadenados por Moscú. En el otoño de 1990, como precio por obtener el consentimiento soviético a la reunificación alemana y a la pertenencia a la OTAN en virtud del Tratado Dos más Cuatro, el gobierno del canciller Helmut Kohl firmó el 9 de octubre de 1990 el Acuerdo Financiero Transitorio germano-soviético (Überleitungsabkommen). En virtud de ese pacto bilateral y de compromisos complementarios posteriores, Bonn se comprometió a aportar entre 12.000 y 15.000 millones de marcos —incluido un programa de construcción de viviendas llave en mano de 7.800 millones de marcos en los Estados sucesores de la URSS— para financiar el mantenimiento, la reconversión profesional y la retirada ordenada del este de Alemania, antes del 31 de agosto de 1994, de unos 380.000 soldados soviéticos del Grupo de Fuerzas Occidental (Westgruppe der Truppen, o WGT) y de 120.000 familiares y dependientes civiles. ^[1]

Una vez que los últimos regimientos rusos abandonaron Berlín en 1994, Alemania cobró durante tres décadas el «dividendo de la paz» de la posguerra fría: redujo la Bundeswehr y dejó que el gasto en defensa cayera de aproximadamente el 2,5 por ciento del producto interior bruto (PIB) en 1990 a entre el 1,1 y el 1,2 por ciento en la década posterior al freno constitucional de la deuda de 2009 (Schuldenbremse). Ese paradigma fiscal terminó bruscamente el 27 de febrero de 2022 —tres días después de la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia—, cuando el canciller Olaf Scholz proclamó un histórico Zeitenwende («cambio de época») ante el Bundestag, reunido en sesión extraordinaria un domingo. El 3 de junio de 2022, el Bundestag reformó por una mayoría cualificada de dos tercios el artículo 87a de la Ley Fundamental (Grundgesetz) para crear el Sondervermögen Bundeswehr: un fondo especial extrapresupuestario de 100.000 millones de euros, con su propia autorización de endeudamiento y exento del freno constitucional de la deuda. ^[2]

El pacto Dos más Cuatro de 1990 y el Überleitungsabkommen#

Cuando las negociaciones sobre la unidad alemana se aceleraron en la primavera y el verano de 1990, el mayor obstáculo militar sobre el terreno era el Grupo de Fuerzas Occidental soviético, desplegado por toda la República Democrática Alemana (RDA). Con unos 380.000 soldados, acompañados de aproximadamente 120.000 familiares y empleados civiles, y equipado con miles de carros de combate y piezas de artillería y cientos de miles de toneladas de munición, el WGT era la temible punta de lanza avanzada del Pacto de Varsovia. Para el presidente soviético Mijaíl Gorbachov, repatriar a medio millón de militares y dependientes a una economía soviética en pleno derrumbe, aquejada de una grave escasez de vivienda y de insolvencia en divisas fuertes, suponía un riesgo político interno explosivo. ^[3]

Durante la cumbre del Cáucaso de julio de 1990, celebrada en Arjiz y Zheleznovodsk, el canciller Helmut Kohl y el ministro de Finanzas Theo Waigel lograron que Gorbachov aceptara la plena soberanía de Alemania dentro de la OTAN ofreciéndole un amplio paquete financiero bilateral ligado a un calendario de retirada vinculante de cuatro años. Junto al artículo 4 del Tratado multilateral Dos más Cuatro del 12 de septiembre de 1990, dos tratados bilaterales dieron forma jurídica a la operación: el Acuerdo germano-soviético sobre determinadas medidas transitorias (Überleitungsabkommen), firmado en Bonn el 9 de octubre de 1990, y el Tratado sobre las condiciones de la estancia temporal y las modalidades de la retirada prevista de las tropas soviéticas (Aufenthalts- und Abzugsvertrag), firmado el 12 de octubre de 1990. ^[4]

El Überleitungsabkommen del 9 de octubre de 1990 articuló un compromiso central de 12.000 millones de marcos con cargo al presupuesto federal de Alemania Occidental —complementado con una garantía de crédito sin intereses de 3.000 millones de marcos, que elevaba el paquete inicial a 15.000 millones de marcos—, dividido en cuatro grandes pilares fiscales: ^[5]

• El programa especial de vivienda de 7.800 millones de marcos: para evitar que los oficiales y suboficiales soviéticos que regresaban tuvieran que alojarse en tiendas de campaña o cuarteles, Alemania destinó 7.800 millones de marcos (cantidad ampliada después en las negociaciones Kohl-Yeltsin de 1992) a financiar la construcción de al menos 36.000 (finalmente más de 45.000) viviendas llave en mano en decenas de ciudades de guarnición de Rusia, Ucrania y Bielorrusia, gestionadas a través del Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) y construidas por contratistas generales internacionales.
• Subvenciones de estacionamiento y mantenimiento (3.000 millones de marcos): un fondo transitorio cubrió, en divisas fuertes, los gastos de manutención, los suministros y el mantenimiento logístico de las tropas del WGT que permanecieron en suelo de Alemania Oriental entre la introducción del marco alemán en julio de 1990 y su partida definitiva en 1994.
• Costes de transporte (1.000 millones de marcos): una financiación directa sufragó el transporte ferroviario, marítimo y por carretera de tropas, blindados pesados y pertrechos militares hacia el este a través de Polonia y del mar Báltico.
• Reconversión profesional (200 millones de marcos): como detalla la Bundestag-Drucksache 12/1607 de noviembre de 1991, el Gobierno federal aportó 200 millones de marcos en virtud del artículo 5 del Überleitungsabkommen para formar a oficiales y soldados soviéticos desmovilizados en gestión empresarial, oficios de la construcción, electrónica y agricultura, con vistas a su reinserción en el mercado laboral postsoviético.

La ejecución de la retirada de 1991-1994 y el arreglo de las reclamaciones patrimoniales#

Tras la disolución de la Unión Soviética en diciembre de 1991, la Federación de Rusia del presidente Borís Yeltsin asumió el control del WGT y renegoció el calendario de la retirada con el canciller Kohl en diciembre de 1992. A cambio de 550 millones de marcos adicionales para el programa de vivienda (lo que elevó el total de los desembolsos alemanes no reembolsables a entre 12.550 y 13.500 millones de marcos, aproximadamente) y de una renuncia mutua de suma cero (Null-Lösung) que compensaba las reclamaciones soviéticas de indemnización por los cuarteles construidos en la RDA con las reclamaciones alemanas por la grave contaminación ambiental de más de 1.000 bases del WGT, Yeltsin aceptó adelantar cuatro meses la fecha límite de la retirada definitiva, del 31 de diciembre de 1994 al 31 de agosto de 1994. ^[6]

Llevado a cabo pacíficamente a lo largo de cuatro años, el traslado de unos 540.000 militares y civiles, 120.000 unidades de equipo militar pesado y 2,6 millones de toneladas de material —incluidas 677.000 toneladas de munición— constituyó la mayor transferencia militar de la historia en tiempos de paz. El 31 de agosto de 1994, el presidente Yeltsin y el canciller Kohl asistieron a la ceremonia oficial de despedida en el Memorial de Treptow y en el Lustgarten de Berlín, que puso fin a casi medio siglo de presencia militar soviética en territorio alemán. ^[7]

Tres décadas de dividendo de la paz tras la Guerra Fría#

Desaparecida la amenaza soviética y con el presupuesto federal lastrado por más de 1,5 billones de marcos en transferencias destinadas a reconstruir la antigua Alemania Oriental, los sucesivos gobiernos alemanes redujeron sistemáticamente la Bundeswehr. Conforme al límite fijado por el Tratado Dos más Cuatro, las fuerzas armadas conjuntas de Alemania Occidental y Oriental pasaron de más de 500.000 efectivos en 1990 a menos de 370.000 en 1994, y las reformas de defensa posteriores redujeron los efectivos en activo a unos 183.000 a comienzos de la década de 2020, al tiempo que el servicio militar obligatorio quedaba suspendido en 2011. ^[8]

Medido como porcentaje de la producción económica, el gasto militar alemán cayó de aproximadamente el 2,5 por ciento del PIB en 1990 al 1,4 por ciento en 2000 y tocó fondo en torno al 1,15 por ciento del PIB entre 2014 y 2017, muy por debajo del objetivo del 2 por ciento del PIB acordado en la cumbre de la OTAN de Gales de 2014. Al mismo tiempo, el freno constitucional de la deuda de 2009 (Schuldenbremse), consagrado en los artículos 109.3 y 115.2 de la Ley Fundamental, limitaba el endeudamiento neto estructural federal al 0,35 por ciento del PIB. Dentro de unos presupuestos anuales ajustados (Plan Individual 14), los gastos de personal y de funcionamiento desplazaron a las adquisiciones de material, y la Bundeswehr quedó con graves carencias de munición, piezas de repuesto, helicópteros operativos y radios digitales seguras. ^[9]

El Zeitenwende de 2022 y el Sondervermögen Bundeswehr de 100.000 millones de euros#

La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia el 24 de febrero de 2022 hizo añicos la premisa, vigente desde 1990, de que la interdependencia económica y el comercio energético con Moscú garantizaban la seguridad europea. Tras convocar al Bundestag a una sesión extraordinaria el domingo 27 de febrero de 2022, el canciller Olaf Scholz declaró un Zeitenwende en la política exterior y de seguridad alemana y anunció que Alemania crearía de inmediato un fondo especial de 100.000 millones de euros (Sondervermögen Bundeswehr) para modernizar las fuerzas armadas e invertiría de forma permanente, año tras año, más del 2 por ciento del PIB en defensa.

Como un endeudamiento de 100.000 millones de euros dentro del presupuesto federal ordinario habría vulnerado el freno constitucional de la deuda, restablecido al expirar en 2023 las excepciones de emergencia por la pandemia, el ministro de Finanzas Christian Lindner y la coalición «semáforo» en el gobierno (SPD, Verdes y FDP) negociaron una reforma constitucional con la oposición de la Unión Demócrata Cristiana y la Unión Social Cristiana (CDU/CSU). El 3 de junio de 2022, el Bundestag votó por 567 votos a favor y 96 en contra (con 20 abstenciones) —superando la mayoría constitucional requerida de dos tercios— la inserción en la Ley Fundamental de un nuevo apartado, el artículo 87a.1a, junto con la ley complementaria Bundeswehrfinanzierungs- und sondervermögensgesetz (BwFinSVermG):

• Exención constitucional del freno de la deuda: el artículo 87a.1a autorizó al Gobierno federal a crear para la Bundeswehr un fondo especial extrapresupuestario dotado de su propia autorización de crédito única de hasta 100.000 millones de euros, y estipuló expresamente que las normas del freno de la deuda de los artículos 109.3 y 115.2 de la Ley Fundamental no se aplican a dicha autorización de crédito.
• Afectación estricta a las capacidades de defensa y de la Alianza: a instancias de la oposición CDU/CSU, el texto constitucional y la ley de desarrollo reservaron los 100.000 millones de euros exclusivamente a la adquisición plurianual de grandes equipos, la investigación y el desarrollo de capacidades para la Bundeswehr —como cazas furtivos F-35A para la compartición nuclear, helicópteros de transporte pesado, sistemas de defensa aérea, vehículos de combate, corbetas y fragatas, sistemas digitales de mando y la reposición de munición—, y no a los gastos administrativos corrientes.
• Un puente hacia el objetivo del 2 por ciento de la OTAN: concebido para desembolsarse en unos cinco años (2022-2027), el fondo de 100.000 millones de euros financiado con deuda elevó el gasto de defensa conjunto de Alemania al umbral del 2 por ciento de la OTAN en promedio plurianual, mientras que el presupuesto ordinario de defensa debía ampliarse estructuralmente una vez agotado el fondo especial.

De la diplomacia del talonario del Überleitungsabkommen de 1990, que pagó entre 12.000 y 15.000 millones de marcos para que el Ejército Rojo volviera a casa, a la autorización constitucional de endeudamiento de 100.000 millones de euros de 2022, concebida para disuadir la agresión rusa, la trayectoria fiscal de Alemania tras la Guerra Fría cerró el círculo.

Mecanismo Teórico y Transmisión de Balance#

Según la hipótesis de la inestabilidad financiera de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978; Minsky, 1986) y la teoría de la deflación por deuda de Irving Fisher (1933), las burbujas especulativas se tornan sistémicas cuando la expansión crediticia desplaza los balances desde el financiamiento cubierto hacia estructuras especulativas y Ponzi dependientes del apalancamiento a corto plazo.

Cuando el giro monetario detiene el alza de precios, las ventas forzadas por llamadas de margen desencadenan una espiral de deflación por deuda que contrae el crédito bancario.

Fuentes y lecturas adicionales#

1. Deutscher Bundestag, «Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 11. November 1991 eingegangenen Antworten der Bundesregierung (Drucksache 12/1607),» Deutscher Bundestag, 1991-11-15. Referencia Histórica y Financiera
2. Susann Heinecke, «Die deutsche Russlandpolitik 1991–2005: Entwicklungen und gesellschaftliche Einflüsse in außenpolitischen Entscheidungsprozessen,» Universität zu Köln, 2011. Referencia Histórica y Financiera
3. Christoph Meißner, «Der Truppenabzug aus Ostdeutschland: Truppenabzug 1991–1994,» dekoder / Deutsch-Russisches Museum Berlin-Karlshorst, 2019-08-08. Referencia Histórica y Financiera
4. Deutscher Bundestag, «Bundestag beschließt das Sondervermögen für die Bundeswehr,» Deutscher Bundestag, 2022-06-03. Referencia Histórica y Financiera
5. Bundeszentrale für politische Bildung (bpb), «Sondervermögen Bundeswehr,» Bundeszentrale für politische Bildung, 2022-03-07. Referencia Histórica y Financiera
6. Federal Ministry of Defence (BMVg), «Over EUR 100 billion for the Bundeswehr – and for our security,» Federal Ministry of Defence (BMVg), 2022-02-27. Referencia Histórica y Financiera
7. Xiao Liang and Nan Tian, «Explainer: The proposed hike in German military spending,» Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 2022-03-29. Referencia Histórica y Financiera
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banco Central / Autoridad Monetaria
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Investigación Académica Arbitrada

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