Le boom boursier, l’effondrement monétaire et les scandales d’assurance en Indonésie

Le 27 octobre 1988, les technocrates économiques du président Suharto dévoilèrent un vaste train de mesures de déréglementation financière connu sous son acronyme indonésien, Pakto 88 (Paket Oktober 1988), suivi deux mois plus tard par les réformes des marchés de capitaux Pakdes 88. Conçues pour sevrer l’Indonésie de ses revenus pétroliers déclinants en mobilisant des capitaux privés nationaux et étrangers, les réformes abaissèrent le capital minimum requis pour ouvrir une banque commerciale privée à seulement 10 milliards de roupies (5,8 millions de dollars) et ouvrirent la moribonde Bourse de Jakarta (Bursa Efek Jakarta, ou BEJ) aux investisseurs institutionnels étrangers. En cinq ans, un parquet somnolent qui n’avait coté que 24 sociétés pendant près d’une décennie explosa pour devenir l’un des marchés émergents les plus en vogue d’Asie du Sud-Est, avec près de 300 sociétés cotées et un indice composite de Jakarta (IHSG) en forte hausse. ^[1]

Pourtant, l’architecture institutionnelle des marchés de capitaux indonésiens peina à maintes reprises à contenir les prêts à des initiés, les emprunts extraterritoriaux non couverts et la manipulation collusoire des cours de Bourse. Lorsque la crise financière asiatique frappa en juillet 1997 et que la roupie indonésienne s’effondra de 2 450 pour un dollar américain à près de 16 800 pour un dollar en juin 1998, plus de 80 pour cent des sociétés cotées à la Bourse de Jakarta devinrent techniquement insolvables sous des montagnes de dette en dollars non couverte, obligeant l’Agence indonésienne de restructuration bancaire (IBRA, ou BPPN), créée par l’État, à saisir de vastes pans du capital des entreprises pour un coût dépassant 40 pour cent du PIB annuel pour le contribuable. Deux décennies plus tard, la même vulnérabilité structurelle aux « actions frites » (saham gorengan) peu liquides éclata lors des effondrements de 2019-2020 de l’assureur-vie public PT Asuransi Jiwasraya (perte de 16 810 milliards de roupies) et du fonds de pension militaire PT Asabri (perte de 22 780 à 23 730 milliards de roupies), les plus grands scandales de corruption des marchés de capitaux de l’histoire indonésienne. ^[2]

La déréglementation Pakto 88 de 1988 et le boom de la Bourse de Jakarta#

Pendant une décennie après que le gouvernement de l’Ordre nouveau du président Suharto eut réactivé la Bourse de Jakarta en août 1977, le marché actions indonésien n’exista guère que sur le papier. Des exigences strictes de rentabilité pour la cotation, de lourdes subventions au crédit des banques d’État, un plafond de 49 pour cent assorti de restrictions bureaucratiques sur la propriété étrangère et des limites quotidiennes rigides de variation des cours tinrent les conglomérats familiaux privés (konglomerat) à l’écart de la Bourse. Entre 1977 et le début de 1988, seules 24 sociétés s’introduisirent à la Bourse de Jakarta, et les volumes d’échanges quotidiens se résumaient souvent à une poignée d’actions. ^[3]

L’effondrement des cours mondiaux du pétrole brut au milieu des années 1980 contraignit le ministre des Finances Johannes Sumarlin et les technocrates de la « mafia de Berkeley » à libéraliser le système financier indonésien. Dans le cadre du Pakto 88 (27 octobre 1988) et du Pakdes 88 (décembre 1988), le gouvernement mit fin au gel de quinze ans sur les nouvelles licences de banques privées, abaissa les réserves obligatoires des banques de 15 pour cent à 2 pour cent, égalisa le traitement fiscal entre les dépôts à terme bancaires et les dividendes d’actions, simplifia les règles d’introduction en Bourse (IPO) et autorisa les investisseurs étrangers à acquérir jusqu’à 49 pour cent des actions indonésiennes cotées. En 1992, le gouvernement transféra la gestion de la Bourse de l’organisme public des marchés de capitaux Bapepam à une société privée détenue par les maisons de courtage membres, PT Bursa Efek Jakarta (BEJ), et introduisit le système de cotation automatisé de Jakarta (JATS) en mai 1995, parallèlement à la loi fondatrice sur les marchés de capitaux n° 8 de 1995. ^[4]

La réaction fut immédiate et euphorique. Entre 1988 et 1990, l’indice composite de Jakarta bondit de moins de 150 à plus de 680 lors du boom du « printemps de Jakarta », tandis que le nombre de banques commerciales privées en Indonésie doubla, passant de 111 en 1988 à plus de 240 en 1996. De grands empires d’affaires de l’ère Suharto — dont les groupes Salim, Sinar Mas, Lippo, Astra, Bakrie et Gajah Tunggal — ouvrirent leurs propres banques affiliées tout en introduisant des participations minoritaires de leurs filiales industrielles, immobilières et de plantation à la Bourse de Jakarta. Au milieu de 1997, le nombre de sociétés cotées à la BEJ était passé de 24 à 282, et la capitalisation boursière totale dépassait 100 milliards de dollars. ^[5]

La dette en dollars non couverte et l’effondrement de la roupie et des actions en 1997-1998#

Sous le téléscripteur boursier en plein essor se cachaient toutefois deux faiblesses bilantielles fatales. Premièrement, les banques privées de l’après-Pakto 88 enfreignaient couramment les limites légales de prêt en canalisant les dépôts de détail directement vers les projets immobiliers, forestiers et pétrochimiques des conglomérats qui les contrôlaient. Deuxièmement, parce que les taux d’intérêt intérieurs en roupies demeuraient élevés (généralement de 16 à 20 pour cent) tandis que Bank Indonesia maintenait une dépréciation prévisible par parité glissante de la roupie face au dollar américain d’environ 4 à 5 pour cent par an, les sociétés indonésiennes cotées contournaient les marchés de la dette intérieure et empruntaient massivement à l’étranger en dollars américains et en yens japonais non couverts. ^[6]

Au milieu de 1997, les entreprises privées indonésiennes avaient accumulé plus de 65 à 80 milliards de dollars de dette extérieure en devises — pour la plupart à court terme et presque aucune couverte contre la dépréciation monétaire, alors même que les entreprises emprunteuses tiraient leurs revenus presque entièrement en roupies nationales. Lorsque la Thaïlande laissa flotter le baht le 2 juillet 1997, la contagion monétaire balaya la mer de Java. Le 14 août 1997, Bank Indonesia abandonna sa bande d’intervention glissante et laissa flotter la roupie. ^[7]

Ce qui commença comme une correction monétaire dégénéra rapidement en un double effondrement de la solvabilité bancaire et des entreprises. Lorsque le gouvernement ferma 16 banques privées insolvables (dont plusieurs appartenaient à des parents et associés du président Suharto) le 1er novembre 1997 sans dispositif d’assurance des dépôts en place, les déposants paniqués se ruèrent massivement sur les banques privées restantes. Bank Indonesia injecta plus de 144 000 milliards de roupies de soutien de liquidité d’urgence (Bantuan Likuiditas Bank Indonesia, ou BLBI) dans des banques exsangues — dont une grande partie fut immédiatement convertie en dollars et envoyée à l’étranger. ^[8]

De son niveau d’avant-crise de 2 450 roupies pour un dollar américain en juin 1997, la roupie s’effondra sous les 10 000 en janvier 1998 et toucha son plancher historique d’environ 16 800 roupies pour un dollar lors des bouleversements politiques entourant la démission de Suharto en mai-juin 1998. En monnaie nationale, le fardeau de la dette extérieure des sociétés indonésiennes cotées sextupla du jour au lendemain. À la Bourse de Jakarta, l’indice composite chuta de son sommet de juillet 1997 de 740,83 à 256,83 en septembre 1998 ; mesuré en dollars américains, le marché actions indonésien perdit plus de 85 à 90 pour cent de sa valeur. Plus de 80 pour cent des sociétés cotées à la Bourse de Jakarta devinrent techniquement en faillite, suspendant le service de leur dette et menacées de radiation. ^[9]

L’IBRA (BPPN) et la mainmise de l’État sur l’Indonésie des entreprises#

Pour éviter l’évaporation complète du système bancaire, le gouvernement indonésien émit le 26 janvier 1998 une garantie souveraine globale couvrant tous les déposants et créanciers des banques commerciales et créa l’Agence indonésienne de restructuration bancaire (IBRA, ou Badan Penyehatan Perbankan Nasional / BPPN). Opérant dans le cadre d’un mandat de six ans de 1998 à 2004, l’IBRA ferma ou fusionna des dizaines de banques privées en faillite, nationalisa de grands prêteurs tels que Bank Central Asia (BCA) et Bank Danamon, et absorba plus de 470 000 à 540 000 milliards de roupies de prêts non performants et d’actifs d’entreprises mis en gage.

Parce que les actionnaires de contrôle des banques de conglomérats effondrées avaient enfreint les limites légales de prêt et détourné les crédits de liquidité BLBI, l’IBRA força les magnats les plus fortunés d’Indonésie à signer des accords-cadres de règlement et d’acquisition (MSAA), cédant des participations dans des centaines de sociétés d’exploitation — allant des cimentiers, assembleurs automobiles et plantations d’huile de palme aux fermes de crevettes et aux tours de bureaux — pour solder leurs obligations bancaires. Comme l’ont documenté les économistes Ross H. McLeod et George Fane à l’Université nationale australienne, le coût budgétaire net pour les contribuables indonésiens de la garantie bancaire globale et des obligations de recapitalisation de 1998 atteignit environ 40 à 50 pour cent du produit intérieur brut annuel de l’Indonésie — l’un des sauvetages bancaires les plus coûteux de l’histoire mondiale.

Les actions « gorengan » et les scandales Jiwasraya et Asabri de 2019-2020#

Au lendemain de la crise de 1998, l’Indonésie fusionna les Bourses de Jakarta et de Surabaya pour former la Bourse d’Indonésie (IDX) en 2007 et créa un régulateur financier intégré, l’Autorité des services financiers (Otoritas Jasa Keuangan, ou OJK), en 2011. Pourtant, une pathologie structurelle persistante continua de ronger le marché actions de Jakarta : la manipulation d’actions illiquides et peu négociées de deuxième et troisième rang — connues dans l’argot boursier indonésien sous le nom de saham gorengan (« actions frites »). Dans un stratagème classique de gorengan, un syndicat de promoteurs d’entreprises (bandar) et de courtiers prête-noms accapare le faible flottant public d’une société déficitaire, exécute des transactions fictives entre des dizaines de comptes contrôlés pour faire grimper le cours de l’action de centaines ou de milliers de pour cent sur le papier, puis déverse les actions gonflées dans les portefeuilles de fonds institutionnels captifs en échange de pots-de-vin illicites.

Fin 2018 et en 2019, ce mécanisme fit tomber PT Asuransi Jiwasraya (Persero), la plus ancienne compagnie d’assurance-vie publique d’Indonésie, dont les racines remontent à 1859. Confrontés à un déficit bilantiel croissant depuis le milieu des années 2000, les dirigeants de Jiwasraya, menés par le président-directeur Hendrisman Rahim, le directeur financier Hary Prasetyo et le responsable des investissements Syahmirwan, commercialisèrent agressivement un produit de bancassurance à haut rendement baptisé JS Saving Plan entre 2012 et 2018, promettant aux assurés de détail des rendements annuels garantis et défiscalisés de 9 à 13 pour cent — bien supérieurs aux taux de dépôt bancaire en vigueur.

Au lieu d’investir les dizaines de milliers de milliards de roupies levées auprès des assurés dans des obligations souveraines liquides ou des actions de premier ordre, les administrateurs de Jiwasraya s’entendirent avec des opérateurs boursiers extérieurs, Benny Tjokrosaputro (président-directeur du promoteur immobilier PT Hanson International Tbk) et Heru Hidayat (président-commissaire de la société minière PT Trada Alam Minera Tbk). Par des achats directs d’actions et 21 fonds communs de placement (reksa dana) sur mesure gérés par 13 sociétés de gestion d’actifs complices, Jiwasraya déversa des milliards de dollars de liquidités des assurés dans des actions à faible valeur artificiellement « frites » contrôlées par Tjokrosaputro et Hidayat. Lorsque la bulle fabriquée de toutes pièces éclata et que les actions sous-jacentes s’effondrèrent de plus de 90 pour cent, Jiwasraya fit défaut sur 12 400 milliards de roupies de polices JS Saving Plan arrivant à échéance fin 2019. En mars 2020, l’Agence suprême d’audit d’Indonésie (Badan Pemeriksa Keuangan, ou BPK) certifia que la fraude à l’investissement de Jiwasraya avait infligé à l’État une perte financière totale de 16 810 milliards de roupies (1,2 milliard de dollars).

Alors même que les procureurs jugeaient les prévenus de l’affaire Jiwasraya en 2020, les auditeurs judiciaires mirent au jour une manipulation gorengan identique — et même plus vaste — au sein de PT Asabri (Persero), le fonds public de pension et d’assurance sociale au service des soldats des Forces armées nationales indonésiennes (TNI) et de la Police nationale (Polri). Entre 2012 et 2019, deux présidents-directeurs successifs d’Asabri (les généraux de division à la retraite Adam Rachmat Damiri et Sonny Widjaja) avaient confié le contrôle des portefeuilles d’actions et de fonds communs du fonds de pension militaire au même syndicat exact, mené par Benny Tjokrosaputro et Heru Hidayat. En mai 2021, la BPK annonça que le stratagème de manipulation boursière d’Asabri avait causé 22 780 milliards de roupies (1,6 milliard de dollars) de pertes confirmées pour l’État (chiffre ensuite révisé dans les réquisitoires à 23 730 milliards de roupies) — surpassant Jiwasraya comme le plus grand scandale de corruption des marchés de capitaux de l’histoire indonésienne. Le tribunal anticorruption de Jakarta condamna Hendrisman Rahim, Hary Prasetyo, Syahmirwan, Benny Tjokrosaputro et Heru Hidayat à la réclusion à perpétuité et ordonna plus de 16 000 milliards de roupies de restitutions d’actifs dans l’affaire Jiwasraya, suivies de saisies d’actifs supplémentaires massives dans les verdicts Asabri, tandis que le gouvernement indonésien fut contraint d’injecter 22 000 milliards de roupies de capitaux publics pour transférer les polices Jiwasraya sauvées à un nouvel assureur public, IFG Life.

Mécanisme Théorique et Transmission de Bilan#

Selon le modèle d’instabilité financière de Kindleberger–Minsky (Kindleberger, 1978 ; Minsky, 1986) et la théorie de la déflation par la dette d’Irving Fisher (1933), les bulles spéculatives deviennent systémiques lorsque l’expansion du crédit fait basculer les bilans d’un financement couvert vers un financement spéculatif et de type Ponzi fondé sur l’effet de levier à court terme.

Dès que le retournement du marché déclenche des appels de marge, les liquidations forcées d’actifs provoquent une spirale déflationniste qui dégrade la solvabilité bancaire.

Sources et lectures complémentaires#

1. George Fane and Ross H. McLeod, « Banking Collapse and Restructuring in Indonesia, 1997–2001, » Australian National University, Working Papers in Trade and Development No. 2001/10, 2001. Recherche académique évaluée
2. Masaru Yoshitomi, « The Indonesian Bank Crisis and Restructuring: Lessons and Implications for Other Developing Countries, » United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), G-24 Discussion Paper Series No. 23, 2003-11. Référence historique et financière
3. Anwar Nasution, « Indonesia’s 1997–1998 Economic Crisis, » in Sovereign Debt Crises: What Have We Learned?, Cambridge University Press, 2021. Recherche académique évaluée
4. The Jakarta Post, « BPK Conducts Investigative Audit on OJK, State-Owned Companies in Jiwasraya Case, » The Jakarta Post, 2020-06-30. Référence historique et financière
5. The Jakarta Post, « Former Jiwasraya Execs Face Up to Life in Prison for Alleged Corruption, » The Jakarta Post, 2020-09-24. Référence historique et financière
6. Universitas Islam Indonesia Researchers, « The Jiwasraya and Asabri Scandal: A Description Analysis & Prevention Solutions from Investment Fraud, » International Journal of Economics, Business and Management Research, Vol. 5, No. 12, 2021. Recherche académique évaluée
7. Universitas Singaperbangsa Karawang Researchers, « Capital Market Analysis of the Asabri Corruption Scandal: Investment Manipulation Causing State Losses of Up to IDR 23.73 Trillion, » Justices: Journal of Law, Vol. 5, No. 3, 2024. Recherche académique évaluée
8. Irving Fisher — "The Debt-Deflation Theory of Great Depressions," Econometrica 1, no. 4 (FRASER Federal Reserve Archive, 1933): 337–357 Banque centrale / Autorité monétaire
9. Charles P. Kindleberger & Robert Z. Aliber — Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises (Palgrave Macmillan) Recherche académique évaluée

Have an idea for another financial history documentary or article? Request a story →